Observaţii privind sesizarea Curţii Constituţionale pentru hotărârea Senatului de validare a listei membrilor aleşi ai Consiliului Superior al Magistraturii şi a hotărârii Senatului privind alegerea a doi reprezentanţi ai societăţii civile în CSM formulate de Asociaţia Magistraţilor din România în calitate de Amicus Curiae
Admisibilitatea unei sesizări adresate Curţii Constituţionale trebuie să răspundă mai multor cerinţe rezultate din economia art.146-147 din Constituţie, precum şi din economia Legii nr. 47 din 1992 modificată, una dintre aceste condiţii referindu-se la obiectul sesizării.
În forma sa modificată în cursul anului 2010, Legea nr. 47/1992 cuprinde atât norme cu caracter general privind competenţele sale, în art.2 şi art.3, unde copiază practic o parte din dispoziţiile constituţionale cuprinse în art.146 din legea fundamentală, cât şi norme de detaliu, în a doua jumătate a legii, unde sunt dezvoltate atribuţiile instanţei constituţionale. Astfel, potrivit art. 2 din lege,
„(1) Curtea Constituţională asigură controlul constituţionalităţii legilor, a tratatelor internaţionale, a regulamentelor Parlamentului si a ordonanţelor Guvernului.
(2) Sunt neconstituţionale prevederile actelor prevăzute la alin. (1), care încalcă dispoziţiile sau principiile Constituţiei.
(3) Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului”.
De asemenea, art.3 statuează anumite reguli generale de interpretare a competenţelor instanţei de contencios constituţional:
„(1) Atribuţiile Curţii Constituţionale sunt cele stabilite de Constituţie şi de prezenta lege.
(2) În exercitarea atribuţiilor care îi revin Curtea Constituţională este singura în drept să hotărască asupra competenţei sale.
(3) Competenţa Curţii Constituţionale, stabilită potrivit alin. (2), nu poate fi contestată de nicio autoritate publică”.
În expunerea noastră interesează, dintre dispoziţiile legale care privesc atribuţiile Curţii Constituţionale, numai cele cuprinse în forma actuală a art.27 din Legea nr.47 din 1992, norme juridice potrivit cărora pot fi atacate la Curtea Constituţională şi hotărârile Camerelor Parlamentului, cu îndeplinirea condiţiilor generale stabilite de lege privind titularii dreptului de sesizare, însă pentru această ultimă modificare a textului art. 27 din lege nu sunt circumscrise decât generic categoriile de acte al Camerelor Parlamentului ce pot fi atacate.
Pare a fi excesiv să se considere că pot fi atacate în contenciosul constituţional absolut toate categoriile de acte ale Parlamentului care poartă denumirile expres enunţate in art.27 din lege doar prin împrejurarea menţionării lor cu această denumire în lege, fără anumite circumstanţieri ori limitări. Stabilirea unor competenţe nelimitate ale Curţii Constituţionale asupra actelor Parlamentului, ar transforma instanţa constituţională într-o veritabilă jurisdicţie ordinară, care efectuează un control jurisdicţional de plan o permanent şi nelimitat, asemănător cu acela exercitat în contenciosul administrativ de justiţia ordinară (puterea judecătorească din înţelesul clasic al principiului separaţiei puterilor în stat) asupra actelor administrative emise de autorităţile publice în sens larg.
Art.126 alin. ultim din Constituţie prevede expres limitele controlului judecătoresc asupra actelor emise de autorităţile publice, referindu-se la contenciosul administrativ. Prin paralelism, contenciosul constituţional acoperă anumite categorii de acte emise de anumite autoritati publice identificate precis de textul constituţional (art.146 din Constituţie), în esenţă fiind supuse controlului de constituţionalitate exercitat de instanţa constituţională numai actele normative cu putere de lege, iar prin excepţie, comportamentele cu incidenţă constituţională directă a autorităţilor publice (a se vedea art.146 din Constituţia României, revizuită).
Curtea Constituţională, prin tradiţie, dar si prin rolul său firesc dat şi de natura sa juridică mixtă, politico-jurisdicţională, are competenţe restrânse la domeniul contenciosului constituţional clasic – anume controlul constituţionalităţii legilor, excepţiile ce îi extind aria competenţelor fiind foarte limitate, anume de cenzură a unor acte sau fapte ale unui număr restrâns de autorităţi publice (menţionate direct de legea fundamentală) şi prin raportare nemijlocită la legea fundamentală, situaţie întâlnită în toate sistemele de drept în care există o curte distinctă pentru contenciosul constituţional.
Art.27 din Legea nr. 47/1992 modificat în 2010 ar trebui interpretat în indisolubilă legătură cu art.146 din Constituţie, într-o înţelegere deplină atât a conţinutului normativ al art.146, dar si în spiritul acestor prevederi constituţionale. Ca atare, apreciem că nu poate fi supus controlului instanţei constituţionale orice act juridic al Parlamentului (spre exemplu, orice fel de hotărâre emisă de Parlament), ci numai acelea prin care Parlamentul, cu atribuţiile sale de natură constituţională cu sens normativ (sens de legiferare sau asimilată legiferării), stabileste o realitate juridică nouă, introduce o normă juridică ce va avea aplicabilitate în direcţia stabilirii, statuării unor reguli juridice noi, care interferează cu dispoziţiile Constituţiei.
Prin urmare, nu pot fi supuse controlului de constituţionalitate orice manifestări ale atribuţiilor parlamentare, pentru că o asemenea ipoteză ar conduce la instaurarea unei forme de cenzură jurisdicţională asupra actelor Parlamentului, altele decât celem cu caracter normativ, soluţie care credem că excede atribuţiilor Curţii Constituţionale şi care, dimpotrivă, intră în domeniul de competenţă exclusivă a Parlamentului ca organ suprem reprezentativ al suveranităţii poporului, în sensul dat de art. 2 din Constituţie. O interpretare contrară ar conduce la situaţia ca politicile parlamentare, deşi sunt, ca regulă, teme de oportunitate decizională, să fie cenzurate de instanţa constituţională, situaţie care este inadmisibilă în democraţia constituţională, având efect alterant al puterii decizionale discreţionare a principalului reprezentant al suveranităţii poporului.
Controlul exercitat de CCR trebuie sa vizeze exclusiv concordanţa actelor normative ale Parlamentului cu Constituţia, inclusiv a acelor acte ce intră în tiparul regulamentelor Parlamentului, cum explicit prevede art.146 lit.c din Constituţie. De altfel, văzând o posibilă contradicţie între unele dispoziţii din legea de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale şi regulile constituţionale în aceeasi materie, credem că s-ar putea ridica chiar în faţa Curţii Constituţionale, într-o cauză pendinte, excepţia de neconstituţionalitate a art.27 din Legea nr.47 din 1992 modificată cu privire la suspiciunea de neconstituţionalitate a ultimei modificări a textului de lege privitor la introducerea în sfera controlului de constituţionalitate a hotărârilor şi a altor acte ale parlamentului enumerate acolo, altele decât regulamentele parlamentare şi prin care nu se instituie reguli juridice noi (adică nu sunt din categoria actelor normative emise de Parlament), acesta fiind sensul controlului de constituţionalitate izvorât din art.146 lit.c din Constituţie). Aceeasi interpretare considerăm că trebuie dată şi pentru o corectă înţelegere si aplicare a art.146 lit.l (Curtea îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de legea organică a Curţii).
Altfel, în cazul unei interpretări contrare, s-ar ajunge la crearea unui control suprajudecătoresc asupra Parlamentului, control ce ar fi exercitat de o instanţă constituţională ce poate cenzura absolut orice act al Parlamentului, dar ale cărei competenţe nu ar mai putea fi practic cenzurate, limitate de nicio autoritate publică.
De aceea, apreciem că instanţa constituţională trebuie să îşi autolimiteze competenţele, atribuţiile, printr-o interpretare raţională a art.146 lit.l din Constituţie, în deplină corelaţie cu atribuţiile esenţiale ale Curţii şi cu dispoziţiiile constituţionale care reglementează aceste atribuţii esenţiale clasice (controlul de constituţionalitate a legilor), în sensul de a constata că o cenzură a altor acte ale Parlamentului decât cele expres enumerate în art.146 din Constituţie nu corespunde cu voinţa reală a constituantului, nu corespunde cu atribuţiile clasice, consacrate ale unei instanţe constituţionale, ci pare a constitui o ingerinţă nedemocratică a unei autorităţi publice în activitatea exclusivă a Parlamentului.
Curtea Constituţională credem că nu poate să îsi extindă aria de competenţă în sensul de a cenzura, spre exemplu, acte ale Parlamentului ori ale Camerelor prin care se validează diferite consilii pe domenii de activitate, cum e cazul CSM, ori prin care se fac numiri în funcţii publice, cum sunt Avocatul Poporului, şefii serviciilor secrete, ambasadorii etc. Aceste decizii sunt rezultatul unui algoritm politic născut în interiorul Parlamentului, pe baza negocierilor politice dintre partidele parlamentare, iar legalitatea hotărârilor vizează exclusiv respectarea unor proceduri prevăzute de lege pentru numirea în aceste funcţii publice. Suntem de părere că instanţa constituţională nu poate verifica legalitatea unor astfel de numiri/decizii, care nu intră în atribuţia sa constituţională, atribuţiile Curţii restrângându-se la a verifica doar conformitatea cu Constituţia; însă conformitatea se verifică, în mod logic si necesar, mai întâi cu legea care reglementează procedura respectivă, legea ca prim act normativ ce se aplică în derularea procedurii în concret. În cazul acelei legi, se prezumă că s-a efectuat aprioric, anterior promulgării, un control de constituţionalitate, potrivit art.146 lit.a din Constituţie.
Similar în cazul validării Consiliului Superior al Magistraturii nou ales, instanţa constituţională nu ar avea ce fel control de constituţionalitate să exercite, din moment ce Senatul a procedat la validarea alegerilor şi a listei membrilor alesi pe baza unei legi în vigoare, lege ce constituie un act normativ de directă şi imediată aplicare ce a fost interpretat de însusi emitentul său.
Problema interpretării intrinseci a legii este atributul Parlamentului, cu precădere, interpretarea sa fiind cea oficială, întrucât Parlamentul este emitentul actului normativ, ca reprezentant al poporului, în numele căruia exercită suveranitatea. Doctrina recunoaste unanim că interpretarea juridică cu cea mai mare forţă este cea oficială, dată de către emitentul actului normativ interpretat, Parlamentul în cazul legilor si a celorlalte acte pe care acesta le emite.
Interpretarea legii prin raportare la Constituţie este atributul Curţii Constituţionale, ca for suprem ce verifică conformitatea legii cu legea fundamentală.
Însă, per a contrario, în absenţa unei cenzuri cu astfel de ipoteză, de verificare a conformităţii legii cu Constituţia, de plano instanţa constituţională nu poate să îsi exercite atribuţiile, iar sesizarea sa ar fi inadmisibilă.
Un punct de vedere contrar se poate întemeia pe ipoteza în care procedurile parlamentare nu respectă condiţii de fond pentru luarea unor decizii parlamentare (de exemplu, numirea ca sef al unui serviciu secret a unei persoane cu dublă cetăţenie şi care nu are domiciliul în România). Mecanismul juridic de autocontrol parlamentar trebuie să funcţioneze în asemenea mod încât să fie evitate de la bun început astfel de situaţii ce evidenţiază încălcarea unor dispoziţii legale sau chiar constituţionale. Însă, din dorinţa de a preîntâmpina asemenea derapaje ale Parlamentului, nu se poate admite introducerea unor mecanisme juridice noi, aparent inovatoare, adoptate însă cu încălcarea unor reguli constituţionale clasice, de îndelungată tradiţie ce descriu trăsăturile esenţiale ale democraţiei constituţionale.
Oricâtă încredere se poate acorda unei instanţe constituţionale, apreciem că Parlamentului, ca organ reprezentativ al poporului, nu i se pot altera, limita ori cenzura atribuţiile de esenţă, cele care vizează deciziile de oportunitate politicoinstituţională şi care au caracterul, de regulă, de acte individuale. Controlul de constituţionalitate a legilor reprezintă atribuţia clasică, larg acceptată în alte sisteme de drept pentru competenţele instanţelor constituţionale. Toate celelalte atribuţii constituie excepţii, pentru care legiuitorul constituant a oferit explicaţii, argumente, justificări pentru a lămuri ce scop au în buna funcţionare a societăţii democratice şi cât anume atenuează din rolul puterilor clasice în democraţia constituţională.
Acestea sunt câteva argumente pentru care suntem de părere că art.146 lit. l din Constituţie nu poate fi interpretat în sensul că si alte acte ale Parlamentului, altele decât cele enumerate expres în art.146 (legile şi regulamentele parlamentare) din Constituţie, ar putea fi supuse controlului jurisdicţional al Curţii Constituţionale.
Eventual, pentru derapaje ale Parlamentului de la legalitate şi de la rolul său constituţional, instanţa constituţională ar putea fi sesizată cu privire la conflicte juridice de natură constituţională care ar fi fost generate de Parlament prin adoptarea/emiterea unor astfel de acte (cum este cazul hotărârilor emise de Camerele Parlamentului). Apreciem că numai într-o astfel de ipoteză, prin utilizarea art.146 lit.e din Constituţie, poate fi sesizată Curtea Constituţională pentru alte acte decât legile şi regulamentele parlamentare.
Prof.univ.dr. Mona Maria PIVNICERU
Judecător la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Preşedinte al Asociaţiei Magistraţilor din România
