Preşedintele Klaus Iohannis a cerut vineri Parlamentului reexaminarea legii privind supravegherea macroprudenţială a sistemului financiar naţional, lege asupra căreia avocatul Gheorghe Piperea atrăgea atenția recent.
Potrivit cererii de reexaminare transmisă președintelui Senatului, Călin Popescu-Tăriceanu, unele dintre dispozițiile Legii privind supravegherea macroprudențială a sistemului financiar național sunt lipsite de previzibilitate și de claritate.
Textul cererii de reexaminare, prezentat de Președinție
„CERERE DE REEXAMINARE
asupra
Legii privind supravegherea macroprudențială
a sistemului financiar național
Legea privind supravegherea macroprudențială a sistemului financiar național prevede crearea unei entități cu atribuții în coordonarea supravegherii macroprudențiale la nivel național. În acest scop, se înființează Comitetul Național pentru Supravegherea Macroprudențială, ca structură de cooperare interinstituțională, fără personalitate juridică, între Banca Națională a României, Autoritatea de Supraveghere Financiară și Guvern, al cărui obiectiv fundamental este acela de a contribui la salvgardarea stabilității financiare, prin consolidarea capacității sistemului financiar de a rezista șocurilor și prin diminuarea acumulării de riscuri sistemice.
Faţă de conţinutul normativ, considerăm însă, că unele dintre dispozițiile Legii privind supravegherea macroprudențială a sistemului financiar național sunt lipsite de previzibilitate și de claritate, motiv pentru care se impune reanalizarea acestora de către Parlament.
Pentru implementarea la nivel național a măsurilor necesare în vederea prevenirii sau diminuării riscurilor sistemice, Comitetul Național pentru Supravegherea Macroprudențială emite recomandări adresate Guvernului, în vederea inițierii, în condițiile legii, a unor proiecte legislative precum și recomandări și avertizări adresate Băncii Naționale a României și Autorității de Supraveghere Financiară (art. 4 alin. (1) din lege). Precizăm că atât în sistemul normativ român, cât și în cel european, recomandarea este un act care nu generează obligativitatea conformării față de aceasta. În acest sens, subliniem faptul că recomandările Uniunii Europene sunt acte fără caracter obligatoriu și, prin urmare, acestea nu urmează regimul juridic prevăzut de art. 148 alin. (2) din Constituție; pe cale de consecință, implementarea acestora în dreptul intern trebuie să țină seama de reglementările interne, fără a li se acorda prioritate față de dreptul național.
Prin excepție de la această concepție, art. 4 alin. (2) din lege prevede însă obligativitatea pentru destinatarii recomandărilor și avertizărilor emise de Comitet (ASF, BNR, respectiv Guvernul României) de a adopta măsurile corespunzătoare, inclusiv emiterea de reglementări, în vederea respectării recomandărilor sau de a întreprinde acțiuni în vederea diminuării riscurilor asupra cărora au fost avertizați. Totodată, potrivit aceluiași text, destinatarii trebuie să informeze Comitetul cu privire la măsurile adoptate sau să furnizeze o justificare corespunzătoare în cazul în care nu au adoptat astfel de măsuri. Or, în condițiile în care noțiunea de ”justificare corespunzătoare” nu este definită prin lege, din modul în care este redactată norma nu se înțelege clar pe baza căror criterii stabilește Comitetul dacă explicațiile înaintate de destinatari sunt sau nu justificate.
Introducerea sintagmei „trebuie […], inclusiv emiterea de reglementări” în conținutul normativ al art. 4 alin. (2) – care induce ideea obligativității promovării de către Guvern a unor acte normative – poate duce și la concluzia că aceste dispoziții aduc atingere atribuției de exercitare liberă a inițiativei legislative de către Guvern, astfel cum este aceasta consacrată de art. 74 și 108 din Constituție.
Deși prevederile art. 4 alin. (2) din lege reiau dispozițiile uneia dintre Recomandările europene implementate, semnalăm că în sistemul constituțional român Guvernul răspunde politic în solidar numai în fața Parlamentului, nefiind obligat să răspundă în fața niciunei alte autorități sau entități publice sau private. Din aceste motive, apreciem că norma nu este suficient de clar formulată, fiind lipsită de previzibilitate. În consecință, considerăm că se impune o reanalizare a întregului art. 4, astfel încât să fie asigurată atât efectivitatea deciziilor Comitetul Național pentru Supravegherea Macroprudențială, în condițiile normelor europene aplicabile, cât și respectarea rolului Guvernului, consacrat la nivel constituțional în art. 102 din Constituție, de realizare a politicii interne și externe a țării și de conducere generală a administrației publice.
Referitor la recomandările și avertizările Comitetului, considerăm că se impune o reanalizare a acestora și sub aspectul publicității lor. Astfel, art. 10 alin. (2) din legea transmisă la promulgare prevede că recomandările și avertizările emise nu se publică în cazul în care publicarea acestora poate avea repercusiuni la adresa stabilității financiare. Fără a pune în discuție rațiunile avute în vedere de legiuitor la instituirea unei asemenea norme, considerăm că în situația în care noțiunea de stabilitate financiară nu este definită în cuprinsul legii, această prevedere ar trebui revăzută sub cel puțin două aspecte. Primul aspect vizează necesitatea înscrierii în text a unor criterii ori condiții obiective care să justifice lipsa publicării unor asemenea acte (ceea ce ar însemna că regula ar fi cea a publicității, iar excepția, caracterul nepublic). Chiar și în aceste condiții, în care norma nu descrie suficient de clar ipotezele avute în vedere, apreciem că și alte autorități publice pot fi interesate de conținutul acestora. Astfel, cel de al doilea aspect de analiză a acestei norme ar trebui să aibă în vedere necesitatea comunicării recomandărilor și avertizărilor (indiferent de caracterul acestora) și unor subiecte de drept care, prin natura competențelor lor, pot fi puse în situația de a lua decizii fără o completă informare (Parlamentul – în situația în care dezbate un proiect de lege; Președintele României, în situația reprezentării României, a încheierii unui tratat în numele României ori chiar a promulgării unei legi elaborate ca urmare a unei asemenea recomandări sau avertizări). În plus, considerăm că se impune și o reanalizare a dispozițiilor art. 10 alin. (1) din lege, sub aspectul instituirii unui termen concret în care recomandările sau avertizările Comitetului se publică, simpla reluare a normei din Recomandarea europeană implementată (care prevede că publicarea se face în timp util) generând lipsă de previzibilitate în ordinea juridică internă.
Potrivit art. 5 alin. (1) din legea transmisă la promulgare, Comitetul Național pentru Supravegherea Macroprudențială este format din Consiliul general, Comisia tehnică privind riscul sistemic, Comisia tehnică privind gestiunea crizelor financiare și Secretariatul. Dacă în ceea ce privește Consiliul general și respectiv Secretariatul, art. 5 – 8 prevăd atât componența, cât și atribuțiile acestora, în ceea ce privește cele două comisii tehnice, legea le stabilește numai atribuțiile, fără a cuprinde vreo referire cu privire la componență. Din această perspectivă, considerăm că se impune completarea legii în acest sens, întrucât un asemenea aspect nu poate fi acoperit prin regulamentul intern al Comitetului. În ceea ce privește componența Consiliului general, art. 8 alin. (4) instituie posibilitatea înlocuirii membrilor lui cu persoane împuternicite de aceștia, în condițiile în care înlocuirea este justificată de motive obiective. Apreciem că această prevedere este de natură să genereze incertitudine juridică în aplicarea normei, fiind necesar să se precizeze care sunt condițiile concrete ce pot duce la înlocuirea unui membru titular, precum și criteriile ce trebuie îndeplinite de persoana delegată. De asemenea, în ceea ce privește componența Consiliului general, semnalăm și faptul că soluția pentru care a optat legiuitorul oferă ex-ante majoritatea necesară adoptării deciziilor uneia dintre autoritățile participante în cadrul Comitetului Național pentru Supravegherea Macroprudențială, situație în care rolul decizional al celorlalte autorități în cadrul acestui Comitet poate fi pus sub semnul întrebării.
Art. 11 alin. (2) din legea transmisă la promulgare exonerează de răspundere civilă și penală persoanele care au deținut sau dețin calitatea de membru al Consiliului general, al unei comisii tehnice sau care lucrează sau au lucrat în cadrul secretariatului Comitetului pentru îndeplinirea sau omisiunea îndeplinirii oricărui act sau fapt în legătură cu exercitarea, în condițiile legii, a atribuțiilor legate de activitatea Comitetului, dacă aceștia au acționat cu bună credință. Prin modul de reglementare al art. 11 alin. (2) se instituie un nou tip de imunitate pentru o categorie de demnitari și funcționari publici, imunitate ce excede cadrului constituțional, ceea ce impune o clarificare legislativă în sensul punerii de acord a recomandărilor europene în materie implementate cu reglementările interne.
Față de argumentele expuse mai sus și având în vedere competența legislativă exclusivă a Parlamentului, vă solicităm reexaminarea Legii privind supravegherea macroprudențială a sistemului financiar național”.
Avocatul Gheorghe Piperea scria recent în Cotidianul.ro cu privire la acest act normativ: „Legea instituie un comitet din 9 ultra-prudenţi, dintre care 5 înseamnă doar şefimea BNR, care vor emite recomandări şi avertizări referitoare la marile riscuri care ne pasc zi de zi. Aceşti 9 sfinţi, ca şi cei care lucrează pentru ei în comisiile tehnice sau în secretariat, sunt total imuni la orice răspundere penală sau civilă pentru ceea ce fac în această calitate de macro-prudenţi (sau de lucrători pentru macro-prudenţi): ei „nu răspund civil sau penal pentru îndeplinirea sau omsiunea îndeplinirii oricărui act sau fapt în legătură cu exercitarea, în condiţiile legii, a atribuţiilor legate de activitatea Comitetului, dacă aceştia au acţionat cu bună credinţă” (art. 11 alin.3). Este o imunitate de răspundere penală şi civilă similară cu cea acordată deja şefimii BNR prin Legea nr.312/2004 privind Statutul BNR. O imunitate care este cu mult, enorm de mult mai tare decât imunitatea parlamentarilor şi chiar a preşedintelului de ţară: (i) ea se extinde şi la răspunderea civilă pentru cauzarea de prejudicii, nefiind limitată la răspundrea penală; (ii) ea nu poate fi ridicată; în cel mai restrictiv caz, dacă vor fi acţionat cu rea-credinţă, macro-prudenţii vor putea fi sancţionaţi civil sau penal; doar că, în sistemul nostru de drept, buna credinţă se prezumă. Iar BNR, ca şi Comitetul macro-prudenţei nici măcar nu sunt prevăzute în Constituţie!
Destinatarii principali ai recomandărilor şi avertizărilor Comitetului sunt Guvernul, BNR şi ASF, dar printre destinatari poate fi şi Parlamentul, precum pot fi printre destinatari şi instanţele, direct sau prin intermediul ÎCCJ sau al CSM, ba chiar şi Curtea Constituţională. A se observa că, în baza art. 10 alin.2 din această minunată lege a unei minunate lumi noi, „recomandările şi avertizările emise nu se publică în cazul în care publicarea acestora poate avea repercusiuni la adresa stabilităţii financiare”. Aşadar, sub masca atenţiei pentru stabilitate financiară, se pot emite orice fel de recomandări şi avertizări – noi nu vom şti niciodată de ce unele legi vor fi fost respinse ori modificate după recomandările comitetului şi de ce unele soluţii judiciare vor fi fost luate după aceleaşi recomandări. Nu vom şti de ce vor fi fost salvate bănci falite sau asigurători frauduloşi cu riscul falimentului şi al ruinei cetăţenilor. Căci, acest comitet este, nu-i aşa, coordonatorul gestiunii crizelor financiare (art.3 alin.5 din „lege”), iar noi, plebea, nu trebuie să ne punem prea multe întrebări. Tocmai de aceea, Comitetul nu solicită şi nu acceptă instrucţiuni din partea niciunei autorităţi, instituţii, organism public ori privat, nici măcar de la Parlament sau puterea judecătorească.
Aberant este că aceste recomandări şi avertizări sunt obligatorii pentru destinatari – a se vedea art.4 alin.2 din lege, de unde rezultă că destinatarii recomandărilor sau avertizărilor „trebuie să adopte măsurile corspunzătoare, inclusiv emiterea de reglementări, în vederea respectării recomandărilor”. Redactorul legii nu prea le are cu gramatica, din moment ce ne plasează în plin oximoron (recomandările trebuie respectate, destinatarii recomandărilor trebuie să adopte măsurile corespunzătoare…), dar grav este că legea transformă Guvernul în simplu executant al „recomandărilor şi avertizărilor” Comitetului. Poate că şi Parlamentul va primi recomandări secretoase, cine ştie? Poate şi sistemul judiciar, că tot se fac seminarii pe această temă pe la Sinaia…” (Mai multe detalii aici)
