Când garanțiile de securitate devin asigurări și apoi se alege praful

În 2025, Ucraina caută garanții de securitate ca pas spre încetarea războiului cu Rusia. În 1994, Kievul a fost de acord să renunțe la armele sale nucleare în schimbul unor garanții de securitate internaționale. Atunci, peste 2000 de focoase nucleare tactice din arsenalul sovietic fuseseră deja transportate în Rusia, conform unei înțelegeri semnate imediat după declararea independenței. Însă liderii ucraineni nu au făcut același lucru cu peste 1.600 de focoase strategice – erau menite să lovească Statele Unite, însă puteau fi lesne folosite împotriva Rusiei.

Acestea au făcut obiectul negocierilor pentru Memorandumul de la Budapesta, din decembrie 1994, la conferința care avea să redenumească actualul OSCE. Asupra Ucrainei a fost exercitată presiune nu doar de către Rusia, ci mai cu seamă de către administrație Bill Clinton. In vizunea președintelui american, lumea ar fi urmat sa fie mai sigura daca arsenalul sovietic s-ar afla sub controlul unei singure țări – Rusia lui Boris Elțîn.

Mitterand: Nu te amăgi cu documentul ăsta

„Atât Clinton, cât și vicepreședintele Gore au spus că, dacă Ucraina ar face altfel, ar impune sancțiuni economice și de altă natură. Cum ar putea Ucraina, abia născută, să devină imediat o amenințare pentru Europa și pentru lume?”, spunea fostul presedinte Leonid Kucima. Acum, presiunea asupra Ucrainei este pusa de președintele Donald Trump, care, contra unor garanții precum cele de la Budapesta (sau nu) cere Ucrainei încheierea unei păci cu Rusia, cea împotriva căreia ar fi trebuit să intervină garanții din Vest. Sau nu?

Conform termenilor memorandumului de la Budapesta, SUA, Rusia, Marea Britanie, China și Franța au declarat că vor asigura „integritatea teritorială” și „independența politică” a Ucrainei. Și că „se vor abține de la utilizarea și amenințarea cu forța”. La scurt timp, Francois Mitterand, președintele Franței, care s-a alăturat mai târziu memorandumului, l-a avertizat pe președintele Kucima: ”Băiete, să nu crezi în documentul acesta, te amăgești”.

Garanții nu înțeleg sensul tratatului

Memorandumul de la Budapesta părea viciat de la bun început. Garanții occidentali nu au putut sau nu au vrut să protejeze pe deplin Ucraina, se presupune că din cauza diferențelor de înțelegere a sensului și semnificației Memorandumului de la Budapesta. În timp ce versiunea ucraineană a Memorandumului este intitulată „Memorandum privind garanțiile de securitate”, versiunea în limba engleză este „Memorandum privind asigurările de securitate”. Pe de altă parte, semnăturile liderilor Statelor Unite și Regatului Unit apar sub copiile ucraineană și rusă, unde sunt scrise cuvintele „garanții” și, respectiv, „garanți”.

Documentul nu a fost supus ratificării în parlament, dar a rămas un tratat internațional. Dar fără niciun mecanism de garantare a securității. În practică, întregul set de instrumente s-a redus la consultări, la care Rusia, din motive evidente, nu intenționa să participe.

Memorandumul arăta că semnatarii, vizată fiind Rusia, ”se vor abține să folosească forța” împotriva integrității teritoriale și a independenței politice a Ucrainei”. Recursul la forță era permis doar pentru autoapărare, conform, Cartei ONU. În riscului de atac nuclear asupra Ucrainei, semnatarii urmau să se adreseze Consiliului de Securitate (care plutea fi blocat de vetoul Rusiei). Nu există nicio obligație de intervenție militară automată a garanților. În acest fel, Memorandumul de la Budapesta nu este echivalentul unui tratat de apărare. Singurul mecanism diplomatic prevăzut ținea de Consiliul de Securitate ONU, unde Rusia este membru cu drept de veto. Iar mecanismele militare sunt absente din acest tratat. Sunt motive pentru care Memorandumul de la Budapesta a fost considerat mai degrabă o formă de asigurare politică și diplomatică, nu un tratat cu clauze de apărare.

Regretele lui Bill Clinton

Pentru că Memorandumul de la Budapesta nu conține o clauza de apărare, un mecanism de aplicare la nivel militar și obligația de a folosi forța în cazul unei agresiuni, ci doar obligația”consultării”, și pentru că totul este legat de o instituție pe care potențialul agresor o poate bloca, Ucraina nu a pierdut vreo garanție, pentru că garanțiile nu existau, ci erau cel mult niște asigurări.

După invazia rusă din 2022, fostul președinte american Bill Clinton și-a cerut scuze pentru că a forțat Ucraina să renunțe la armele nucleare. „Simt că am o miză personală pentru că i-am convins  să accepte să renunțe la armele nucleare. Și nimeni nu crede că Rusia ar fi făcut această mișcare dacă Ucraina ar fi avut încă arme”, a recunoscut el.

Un tratat negociat între nomenclaturiști sovietici

Memorandumul a fost negociat în timpul președinției lui Leonid Kravciuk, unul dintre șefii propagandei în fosta URSS, cu o abordare dură față de Biserica Greco-Catolică din Ucraina și de orice tendință percepută ca pro-occidentală. Memorandumul a fost negociat între doi homo sovieticus – Elțîn și Kravciuk – mai degrabă decât între un ucrainean și un rus atenți la relația istorică dintre țările lor, inclusiv cei 12 de milioane de ucraineni uciși de regimul lui Stalin în anii 1930. Poate că, în același fel, regimul Kravciuk nu a văzut un avertisment în războiul din Transnistria, înghețat cu nici un an înaintea negocierilor pentru memorandum, începute în 1993.

Niciun acord nu a oprit agresiunea rusă. În 2014, Kremlinul și-a folosit trupele staționate în Crimeea pentru a cuceri și anexa peninsula. Putin spune acum că întreaga Ucraină este „Rusia istorică”. Experiența Ucrainei în materie de trădare – promisiunile de la sfârșitul secolului al XX-lea dovedindu-se a fi lipsite de valoare – înseamnă că de data aceasta va dori garanții mai bune.

Se poate repeta Memorandumul de la Budapesta?

Planul in 28 de puncte propus de administrația Trump ca bază pentru un acord de pace în Ucraina pomenește de un ”acord comprehensiv de neagresiune” între Rusia, Ucraina și Europa, despre un răspuns militar în cazul unui atac al Rusiei, despre mecanisme de monitorizare, despre revenirea la regimul de sancțiuni împotriva Rusiei, despre avioane NATO care vor fi desfășurate în Polonia pentru intervenție militară. Sunt elemente care pot crea substanța unor garanții obligatorii din punct de vedere legal.

Însă, spre deosebire de tratatul mai degrabă politic din urmă cu 30 de ani, planul de pace propus de SUA are o mulțime de condiționări: Ucraina trebuie să renunțe la aderarea la NATO, pe teritoriul Ucrainei nu vor staționa forțe NATO, Kievul trebuie să-și reducă armata, poate să piardă toate garanțiile în cazul în care atacă Rusia.

Mearsheimer, 1993: propriile arme nucleare sunt garanții

În 1993, atunci când Memorandumul de la Budapesta era în faza de negociere, profesorul John J. Mearsheimer a publicat în Foreign Affairs un articol prescient. ”Ucraina nucleară este necesară pentru că astfel se asigură că rușii, care au o istorie întreagă de relații proaste cu Ucraina, nu vor porni să o cucerească. Ucraina nu se poate apăra cu arme convenționale în fața Rusiei și niciun stat, inclusiv Statele Unite, nu vor oferi garanții semnificative. Armele nucleare ucrainene sunt singurul factor de descurajare viabil în fața agresiunii ruse. Dacă scopul SUA este să întărească stabilitatea în Europa, atunci nu pot fi împotriva Ucrainei nucleare”.

Importanta armelor nucleare ucrainene era atât de mare în viziunea lui Mearsheimer, încât depășea și  riscul unui război preventiv pornit de Rusia, care, în viziunea lui, ar fi atacat Ucraina până ca țara să-și dezvolte know-how-ul nuclear propriu și să modernizeze arsenalul.

Aceasta a fost prima mare eroare a Statelor Unite în Ucraina. În 2014, după anexarea Crimeii, Mearsheimer susținea că deschiderea NATO către Ucraina, în 2008, la Summitiul de la București, a fost poate cea mai mare eroare strategică a SUA, echivalând ca o declarație de război la adresa Rusiei. În viziunea profesorului de relații internaționale de la Chicago, Rusia este cea care a invadat Ucraina, însă vina războiului o poartă America, prin deschiderea NATO, dar și prin susținerea schimbării regimului lui Viktor Ianukovici, în 2014.