Ordinea juridică națională și ordinea juridică a UE

a) Partea I: valabilitatea în prezent a Deciziei 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (mai departe „Decizia MCV”)[1]

b) Partea a II-a: supremația vs. primatul în raporturile dintre ordinea juridică națională și ordinea juridică a UE, precum și considerentele și efectele Hotărârii din 18.05.2021 pronunțată de Marea Cameră a Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauzele conexate C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 și C‑397/19, Asociația «Forumul Judecătorilor din România» și alții (mai departe „Hotărârea CJUE din 18.05.2021”)[2], precum și ale Hotărârii din 21.12.2021 pronunțată de Marea Cameră a Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauzele conexate C-357/19cEuro Box Promotion și alții, C-379/19 DNA-Serviciul Teritorial Oradea, C-547/19 Asociația «Forumul Judecătorilor din România», C-811/19FQ și alții și C-840/19NC (mai departe „Hotărârea CJUE din 21.12.2021”)[3]

Partea a II-a. Raportul între ordinea juridică națională și ordinea juridică a UE

Mai întâi se impune a stabili ce înseamnă supremația unui act și ce înseamnă primatul sau prevalența unui act, iar, cu ocazia apariției Tratatului privind instituirea unei Constituții pentru Europa și în contextul necesității de ratificare a acestuia de către Spania, Curtea Constituțională spaniolă a adoptat Declarația nr. 1/2004[4] în care explică aceste noțiuni elementare:

„Supremația și primatul sunt categorii care s-au dezvoltat într-o ordine distinctă. Prima, în cea a aplicării reglementărilor în vigoare; cea din urmă, în cel al procedurilor de reglementare. Supremația se exprimă în caracterul ierarhic superior al unei reglementări și, prin urmare, este o sursă de validitate a reglementărilor inferioare, conducând la nulitatea subsecventă a acestora din urmă dacă contravin prevederilor impuse în mod imperativ în prima. Primatul, totuși, nu se susține neapărat pe ierarhie, ci mai degrabă pe distincția dintre sfera de aplicare a diferitelor reglementări, în principal valabile, dintre care, însă, una sau mai multe dintre ele au capacitatea de a le înlocui pe altele în virtutea aplicării lor preferenţiale sau predominante din diverse motive. În principiu, orice supremație implică primatul (ceea ce duce la echivalența ei ocazională), cu excepția cazului în care aceeași reglementare supremă a stabilit, într-un anumit domeniu, propria înlocuire sau neaplicare. Supremația Constituției este așadar compatibilă cu sistemele de aplicare care acordă preferință aplicativă reglementărilor din altă legislație decât legislația națională, atâta timp cât Constituția însăși a stabilit această dispoziție, ceea ce se întâmplă exact cu prevederea prevăzută la art. 93, care permite transferul de competențe rezultate din Constituție în favoarea unei instituții internaționale astfel abilitate constituțional pentru reglementarea unor materii până atunci rezervate competențelor interne constituite și aplicarea acestora. Pe scurt, Constituția a acceptat, în virtutea art. 93, primatul legislației Uniunii în domeniul de aplicare inerent acestei legi, asa cum este acum recunoscut expres în art. I-6 din tratat. (…)

În cazul improbabil în care, în dinamica ulterioară a legislației Uniunii Europene, legea respectivă este considerată ireconciliabilă cu Constituția Spaniei, fără ca ipoteticele excese ale legislației europene față de Constituția Europeană însăși să fie remediate prin căile obișnuite stabilite, mai departe, în ultimă instanță, conservarea suveranității poporului spaniol și supremația dată a Constituției ar putea conduce Curtea să abordeze problemele care, într-un asemenea caz, s-ar pune. În împrejurările actuale, respectivele probleme sunt considerate inexistente prin procedurile constituționale corespunzătoare (…).”

Prin urmare, ceea ce se poate extrage de aici este faptul că:

– supremația este analizată într-un raport vertical, de la sursă la derivat, în care derivatul care nu este conform sursei este lovit de nulitate

– primatul este analizat într-un raport orizontal, în care ambele reglementări sunt pe același palier, și aplicarea lor se face într-un sistem de prioritizare în funcție de sursa din care provin și conform regulilor stabilite potrivit sursei primordiale

Pentru a determina modalitatea în care România a ales să se raporteze la ordinea internațională stabilită prin tratatele pe care le semnează și în care se angajează să respecte anumite obligații în schimbul drepturilor de care se bucură, trebuie să analizăm art. 11, art. 20 și art. 148 și să observăm diferențele între ele.

„Art. 11– Dreptul internaţional şi dreptul intern

(1) Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte.

(2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.

(3) În cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei.

Art. 20 – Tratatele internaţionale privind drepturile omului

(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte.

(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.

Art. 148– Integrarea în Uniunea Europeană

(1) Aderarea României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, în scopul transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare, precum şi al exercitării în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în aceste tratate, se face prin lege adoptată în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.

(2) Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.

(3) Prevederile alineatelor (1) şi (2) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene.

(4) Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile alineatului (2).

(5) Guvernul transmite celor două Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu înainte ca acestea să fie supuse aprobării instituţiilor Uniunii Europene.”

Constituția României își conservă statutul de sursă primordială a ordinii juridice în România, iar modul în care aceasta înțelege să se raporteze la tratatele pe care le încheie este următoarea:

a) în privința tratatelor privind drepturile omului, se acordă prevalență garanțiilor celor mai înalte pentru drepturile fundamentale ale omului, indiferent unde acestea sunt consemnate, în Constituție, în tratate speciale sau în tratatele constitutive ale UE

b) în privința tratatelor constitutive, se acordă prevalență fie legiuitorului național (român), fie legiuitorului unional (european), în funcție de competențele, exclusive sau partajate, care au fost acordate UE în anumite domenii de reglementare, ținându-se, însă, întotdeauna cont de faptul că sursa primordială care stabilește prevalența este chiar Constituția României, aspect având, după cum vom vedea, influență asupra competenței celor două curți, respectiv CCR sau CJUE

Numai prin revizuirea Constituției, ca expresie a suveranității naționale, se poate ratifica un tratat care ar cuprinde dispoziții contrare Constituției. Constituția este cea care garantează executarea obligațiilor din tratate astfel încât acesta este actul primar ce dă naștere viitoarelor relații dintre state și numai în limitele trasate de Constituție și, în subsidiar, de tratate, bineînțeles. De asemenea, conform art. 147 alin. 3 raportat la 146 lit. b din Constituție, CCR are ca atribuție pronunțarea înainte de ratificare asupra constituţionalităţii tratatelor sau altor acorduri internaţionale, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.

Art. 148 reglementează situația specială a tratatelor constitutive ale UE (TUE și TFUE), a actelor de revizuire a tratatelor constitutive, dar și dreptului UE. Se precizează faptul că acestea au prioritate față de dispozițiile contrare din „legile interne” și cu respectarea prevederilor Actului de aderare. „Legile interne” se referă la legislația infraconstituțională, adică ceea ce se află sub Constituția României în ordinea juridică (dreptul național). De asemenea, se prevede faptul că obligațiile din Actul de aderare, precum și din tratate și actele subsecvente adoptate în temeiul acestora, se duc la îndeplinire de către Parlament, Guvern și autoritatea judecătorească, ca expresie a cooperării loiale între România și UE.

Această modalitate de interpretare a fost statuată chiar de către Curtea Constituțională a României, care s-a pronunțat prin Decizia nr. 80/16.02.2014[5] (publicată în  M.Of nr. 246/07.04.2014) asupra supremației Constituției României odată cu analizarea constituționalității propunerii legislative privind revizuirea Constituției, cu referire la interpretarea disp. art. 148 privind integrarea în Uniunea Europeană care avea următoarea formă propusă pentru alin. 2: „România asigură respectarea, în cadrul ordinii juridice naţionale, a dreptului Uniunii Europene, conform obligaţiilor asumate prin actul de aderare şi prin celelalte tratate semnate în cadrul Uniunii.”

După cum se poate deduce, România a vrut în 2014 să nu mai prevadă faptul că tratatele constitutive „au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne”, ci, eventual, chiar față de Constituția României, prin utilizarea expresiei „în cadrul ordinii juridice naționale” (ordinea juridică națională cuprinde și Constituția, spre deosebire de expresia legile interne), fapt ce ar fi amenințat însăși identitatea națională a României.

Curtea Constituțională a României a formulat în 2014 următoarele principii, care rămân valabile și în prezent tocmai în considerarea faptului că deciziile CCR sunt general obligatorii, conform art. 147 din Constituția României:

„450. Referitor la modificarea alin. (2) al art. 148, Curtea constată că aceasta este neconstituţională pentru considerentele ce urmează a fi expuse.

451. Prin Hotărârea din 9 martie 1978 pronunţată de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene (în prezent a Uniunii Europene) în Cauza C-106/77, s-a statuat că, „în temeiul principiului preeminenţei dreptului comunitar, dispoziţiile tratatului şi actele instituţiilor direct aplicabile au ca efect, în raporturile lor cu legislaţia naţională a statelor membre, prin simplul fapt al intrării în vigoare, inaplicabilitatea ipso jure a oricărei dispoziţii contrare legislaţiei naţionale existente, ci şi – datorită faptului că aceste dispoziţii fac parte integrantă, cu rang superior normelor interne, din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecărui stat membru – de a împiedica adoptarea valabilă a unor noi acte normative naţionale, în măsura în care acestea ar fi incompatibile cu normele comunitare”.

452. Curtea constată că actualul text din Constituţie dispune în sensul că prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. În legătură cu noţiunea de „legi interne”, prin Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003 privind constituţionalitatea propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României, Curtea a făcut o distincţie între Constituţie şi celelalte legi. De asemenea, aceeaşi distincţie este realizată la nivelul Legii fundamentale prin art. 20 alin. (2) teza finală care dispune în sensul aplicării cu prioritate a reglementărilor internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.

453. Curtea reţine că dispoziţiile constituţionale nu au un caracter declarativ, ci constituie norme constituţionale obligatorii, fără de care nu se poate concepe existenţa statului de drept, prevăzută prin art. 1 alin. (3) din Constituţie. Totodată, Legea fundamentală reprezintă cadrul şi măsura în care legiuitorul şi celelalte autorităţi pot acţiona; astfel şi interpretările care se pot aduce normei juridice trebuie să ţină cont de această exigenţă de ordin constituţional cuprinsă chiar în art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, potrivit căruia în România respectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale este obligatorie.

454. De asemenea, prin Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011, a stabilit că actele obligatorii ale Uniunii Europene sunt norme interpuse în cadrul controlului de constituţionalitate.

455. Stabilind că dreptul Uniunii Europene se aplică fără nicio circumstanţiere în cadrul ordinii juridice naţionale, nedistingând între Constituţie şi celelalte legi interne, echivalează cu plasarea Legii fundamentale într-un plan secund faţă de ordinea juridică a Uniunii Europene.

456. Din această perspectivă, Curtea reţine că Legea fundamentală a statului – Constituţia este expresia voinţei poporului, ceea ce înseamnă că aceasta nu îşi poate pierde forţa obligatorie doar prin existenţa unei neconcordanţe între prevederile sale şi cele europene. De asemenea, aderarea la Uniunea Europeană nu poate afecta supremaţia Constituţiei asupra întregii ordini juridice (a se vedea în acelaşi sens Hotărârea din 11 mai 2005, K 18/04, pronunţată de Tribunalul Constituţional al Republicii Polonia).

457. Totodată, Curtea constată că instanţele de contencios constituţional „beneficiază de o competenţă prin atribuire, dar au plenitudine de jurisdicţie în privinţa atribuţiilor stabilite. Curtea Constituţională a României se supune numai Constituţiei şi legii ei organice de organizare şi funcţionare nr. 47/1992, competenţa sa fiind stabilită de art. 146 din Legea fundamentală şi de Legea nr. 47/1992” (a se vedea în acest sens Decizia nr. 302 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 29 mai 2012).

458. Aşadar, a accepta noua formulare propusă la art. 148 alin. (2) ar echivala cu crearea premiselor necesare limitării competenţei Curţii Constituţionale, în sensul că doar actele normative care sunt adoptate în domenii ce nu fac obiectul transferului de competenţe către Uniunea Europeană ar mai putea face obiectul controlului de constituţionalitate, în timp ce actele normative care reglementează, din punct de vedere material, în domeniile partajate s-ar supune în mod exclusiv ordinii juridice a Uniunii Europene, fiind exclus controlul de constituţionalitate asupra acestora. Or,indiferent de domeniul în care actele normative reglementează, ele trebuie să respecte supremaţia Constituţiei României, potrivit art. 1 alin. (5).

459. Astfel, Curtea constată că o asemenea modificare s-ar constitui într-o limitare a dreptului cetăţenilor de a se adresa justiţiei constituţionale pentru apărarea unor valori, reguli şi principii constituţionale, adică suprimarea unei garanţii a acestor valori, reguli şi principii, care includ şi sfera drepturilor şi a libertăţilor fundamentale.”

Trebuie observat că, la acea vreme, nici UE, nici asociațiile de magistrați din România nu s-au sesizat că acea decizie a CCR ar pune în pericol statutul de membru al României în UE, așa cum au făcut-o după comunicatul CCR din 23.12.2021.

(…)

Pe de altă parte, Curtea mai reține că aderarea la Uniunea Europeană, o dată realizată, implică o serie de consecinţe care nu s-ar putea produce fără o reglementare corespunzătoare, de rang constituţional.

Prima dintre aceste consecinţe impune integrarea în dreptul intern a acquisului comunitar, precum şi determinarea raportului dintre actele normative comunitare şi legea internă. Soluţia propusă de autorii iniţiativei de revizuire are în vedere implementarea dreptului comunitar în spaţiul naţional şi stabilirea regulii aplicării prioritare a dreptului comunitar faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Consecinţa aderării pleacă de la faptul ca statele membre ale Uniunii Europene au înţeles sa situeze acquisul comunitar – tratatele constitutive ale Uniunii Europene şi reglementările derivate din acestea – pe o poziţie intermediara între Constituţie şi celelalte legi, atunci când este vorba de acte normative europene obligatorii. Curtea Constituţională constata ca aceasta dispoziţie, cuprinsă în art. 145^1, nu aduce atingere prevederilor constituţionale privitoare la limitele revizuirii şi nici altor dispoziţii ale Legii fundamentale, fiind o aplicaţie particulară a dispoziţiilor actualului art. 11 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.”

Totodată Curtea observă că, în scopul integrării în Constituţia României a acestei concepţii europene, se impune completarea dispoziţiilor art. 11 cu un nou alineat, scop în care se prevede expres în propunerea legislativă de revizuire ca, „În cazul în care un tratat la care România urmează sa devină parte conţine dispoziţii contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei.” Pentru a i se asigura acestei prevederi constituţionale un caracter operational, se propune introducerea unei alte dispoziţii, cuprinsă la art. 144 lit. a^1), potrivit căreia Curtea Constituţională „se pronunţa asupra constituţionalităţii tratatelor sau altor acorduri internaţionale, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori„.

Această viziune este în concordanță cu cea exprimată de specialiștii în drept constituțional, care au susținut chiar mai mult, că „în ordinea juridică internă actul juridic prin care România aderă la Uniunea Europeană are forță juridică inferioară Constituției și legilor constituționale, dar superioară legilor organice și ordinare”[7] (notă: eu apreciez că, totuși, legile constituționale se situează sub tratatele constitutive ale UE).

În legătură cu Comunicatul CCR din 23.12.2021 referitor la necesitatea de revizuire a Constituției pentru a se pune în aplicare Hotărârea CJUE din 21.12.2021[8], în 2012, Curtea Constituțională a Lituaniei a trebuit să decidă asupra supremației Constituției naționale în raport cu tratatele internaționale, respectiv care este calea de urmat atunci când se observă ulterior că dispozițiile unui tratat, astfel cum acestea sunt interpretate de o curte internațională înființată prin dispozițiile acestuia, respectiv Curtea Europeană a Drepturilor Omului, intră în contradicție cu dispozițiile Constituției.

În speță se punea aceeași problemă ca în cazul României în prezent numai că nu în raport de interpretarea TFUE de către CJUE, ci acolo era vorba de interpretarea CEDO de către CtEDO, în sensul de a determina care este efectul unei decizii a CEDO asupra Constituției lituaniene și a practicii Curții Constituționale lituaniene atunci când aceasta schimbă în esență reglementarea de cel mai mare rang, legea fundamentală.

Această din urmă Curte a stabilit la nivel de principiu că numai prin revizuirea Constituției s-ar putea pune în aplicare decizia CEDO, hotărârea fiind redată în raportul Comisiei de la Veneția din 2014 intitulat „Cooperarea Curților Constituționale în Europa – Situația actuală și perspective”[9].

De remarcat este faptul că, în contradicție cu Constituția lituaniană, se pare, conform art. 20 din Constituția României, singurele tratate care prevalează în fața Constituției României astfel încât chiar dispozițiile constituționale trebuie interpretate în lumina acestora, sunt tratatele internaționale privind drepturile omului. Prin urmare, în cazul unor decizii CEDO pronunțate față de România, nu este necesară revizuirea Constituției pentru a se da prevalență dispozițiilor acestora, spre deosebire de orice alt tratat, inclusiv tratatele constitutive ale UE, unde este necesară revizuirea Constituției.

(…)

Hotărârea din 15.07.1964 în Cauza 6/46 (Costa/Enel[10]), menționată în Declarația nr. 17 mai sus citată, expune nu supremația, ci principiul primatului dreptului european  (comunitar/unional) față de legislația infraconstituțională (dreptul național), nu față de însăși constituția unui stat membru, iar acest lucru este reflectat în cuprinsul următoarelor paragrafe:

„având în vedere că această integrare a dispozițiilor care provin din izvoare comunitare în dreptul fiecărei țări membre, precum și, într‑un sens mai general, litera și spiritul tratatului au drept corolar imposibilitatea statelor de a face să prevaleze, împotriva unei ordini juridice acceptate de către acestea pe bază de reciprocitate, o măsură unilaterală ulterioară care nu poate astfel să îi fie opozabilă;

că forța executivă a dreptului comunitar nu poate, într‑adevăr, varia de la un stat la altul în funcție de legile interne ulterioare fără a pune în pericol realizarea scopurilor tratatului menționate la articolul 5 alineatul (2) și nici nu poate da naștere unei discriminări interzise prin articolul 7;

că obligațiile asumate în temeiul Tratatului de instituire a Comunității nu ar fi necondiționale, ci doar eventuale, în cazul în care acestea ar putea fi puse în discuție prin actele legislative viitoare ale semnatarilor;

că, atunci când statelor le este recunoscut dreptul de a acționa unilateral, acest fapt are ca temei o clauză specială precisă [de exemplu, articolul 15, articolul 93 alineatul (3), articolele 223-225];

că, pe de altă parte, cererile de derogare ale statelor sunt supuse procedurilor de autorizare [articolul 8 alineatul (4), articolul 17 alineatul (4), articolele 25, 26, 73, articolul 93 alineatul (2) al treilea paragraf și articolul 226, de exemplu] care ar fi fără obiect în cazul în care acestea ar avea posibilitatea de a se sustrage de la obligațiile lor prin intermediul unei simple legi;

având în vedere că supremația dreptului comunitar este confirmată prin articolul 189, conform căruia regulamentele au caracter „obligatoriu” și „se aplică direct în fiecare stat membru”;

că această dispoziție, care nu este însoțită de nicio rezervă, ar fi lipsită de valoare în cazul în care un stat ar putea să îi anuleze efectele unilateral, printr‑un act legislativ opozabil textelor comunitare;

având în vedere că rezultă din ansamblul acestor elemente că, întrucât provine dintr‑un izvor autonom, dreptului născut din tratat nu i s‑ar putea opune, așadar, în considerarea naturii sale specifice originale, pe cale judiciară, un text intern, indiferent de natura acestuia, fără a‑și pierde caracterul comunitar și fără a fi pus în discuție fundamentul juridic al Comunității înseși;

că transferul operat de către state, din ordinea lor juridică internă în beneficiul ordinii juridice comunitare, al drepturilor și obligațiilor corespunzătoare dispozițiilor din tratat are drept consecință o limitare definitivă a drepturilor lor suverane în raport cu care nu poate avea întâietate un act unilateral ulterior incompatibil cu noțiunea de Comunitate;”[11]

Analizând această cauză rezultă că singura legătură cu Constituția este dată de imposibilitatea adoptării unei legi de revizuire a Constituției ulterioară aderării și care să fie contrară dispozițiilor tratatului, pe când însăși Constituția în vigoare la data ratificării tratatului este apreciată ca fiind pe deplin conformă dispozițiilor acestuia.

(…)

Fig. 1 – Ordinea juridică conform Constituției României

În figura de mai sus am rezumat ordinea juridică și competența de control a respectării acesteia, urmând a o detalia și explica în cele ce urmează:

a) competența exclusivă – când discutăm despre domeniile acestea, competența de control aparține UE și se acordă prevalență Tratatului de la Lisabona tocmai pentru că legea fundamentală a stabilit atribuirea de competențe UE, respectiv a cedat (fără a cesiona cu titlu definitiv) o parte din exercițiul suveranității sale (nu din însăși suveranitate)

b) competența partajată – când discutăm despre domeniile acestea, trebuie să examinăm mai întâi care este sursa reglementării, Tratatul de la Lisabona sau Constituția României, conform principiului subsidiarității (voi detalia mai jos, pe competența partajată în domeniul de securitate, libertate și justiție)

Competența jurisdicțională aparține astfel:

– CJUE, care dă doar o interpretare obligatorie ordinii de drept UE, dar fără a putea invalida direct dreptul național, ci doar obliga statul membru să respecte ordinea juridică UE și, implicit, deciziile sale, sub sancțiuni pecuniare (procedura de infringement)

– CCR în cadrul controlului de constituționalitate a dreptului național prin raportare la art. 148 din Constituția României, putând invalida direct dreptul național (constatarea neconstituționalității), în măsura în care intră în contradicție cu ordinea juridică UE

– precum și un control atipic realizat de „primul judecător unional”, care este judecătorul național din instanțele de drept comun, care nu poate invalida direct dreptul național, dar poate să nu îl aplice, în măsura în care intră în contradicție cu ordinea juridică UE. El se va supune, după caz, hotărârilor CJUE în interpretarea ordinii juridice UE cu incidență asupra dreptului național, precum și deciziilor CCR care exercită controlul constituțional asupra dreptului național, dar și controlul dreptului UE în materia drepturilor fundamentale ale omului sau în deciziile prin care se constată încălcarea competențelor de către UE (a se vedea mai jos).

Interesantă în acest context este Hotărârea din 17.12.1970[12] în cauza C-11/70 (Internationale Handelsgesellschaft mbH), în care Curtea de Justiție a Comunității Europene s-a pronunțat astfel:

„Recurgerea la normele juridice sau la noțiunile de drept național pentru a judeca validitatea măsurilor adoptate de instituțiile Comunității ar avea un efect negativ asupra uniformității și eficacității dreptului comunitar. Valabilitatea unor astfel de măsuri poate fi apreciată numai în lumina dreptului comunitar. De fapt, legea care decurge din tratat, sursă de drept independentă, nu poate, prin însăși natura sa, să fie depășită de normele de drept național, indiferent de încadrare, fără a fi lipsită de caracterul său de drept comunitar și fără a pune în discuție însuși temeiul juridic al Comunității. Prin urmare, validitatea unei măsuri comunitare sau efectul acesteia într-un stat membru nu poate fi afectată de afirmațiile potrivit cărora aceasta ar contraveni fie drepturilor fundamentale formulate de constituția statului respectiv, fie principiilor unei structuri constituționale naționale.”

Ceea ce se dorește subliniat aici este faptul că, în domeniile de competență exclusivă sau partajată ale UE, Curțile Constituționale ale statelor membre nu pot invalida o normă a dreptului UE prin raportare la noțiunile din ordinea națională, ci numai prin raportare la noțiunile tratatelor constitutive ale UE. Acest lucru este discutabil în contextul drepturilor fundamentale ale omului, așa cum arăt mai jos.

c) drepturi fundamentale ale omului – când se pun în discuție acestea, controlul se exercită prin raportare la sursa primordială, Constituția României, care stabilește prevalența Constituției, Tratatului de la Lisabona sau altor tratate privind drepturile omului în funcție de cel care stabilește un standard mai ridicat de protecție a acestora, iar competența de pronunțare în această materie aparține CCR, care le va interpreta potrivit jurisprudenței CtEDO, sau chiar CtEDO, putându-se invalida dreptul UE

d) ultra vires – atunci când se încalcă competențele de către UE, respectiv principiul atribuirii, CCR poate interveni să restabilească ordinea juridică prin raportare la dispozițiile Constituției României, invalidând dreptul UE[13]

Bineînțeles, efectul deciziilor CCR care ar stabili fie că dreptul UE încalcă drepturile fundamentale ale omului sau a fost încălcat principiul atribuirii ar conduce la una dintre următoarele concluzii[14]:

– este necesară revizuirea Constituției, cu verificarea limitelor revizuirii prevăzute la art. 152 din Constituția României, ori

– este necesară amendarea Tratatului de la Lisabona sau modificarea/abrogarea dreptului UE deoarece nu se poate ca într-un singur stat acea dispoziție contrară să nu fie aplicabilă, iar în restul statelor membre să fie aplicabilă (totul sau nimic), ori

– este necesară retragerea din UE

În orice caz, putem concluziona fără îndoială că nu poate fi adoptat niciun act în ordinea juridică a UE sau să fie pronunțată o hotărâre a CJUE care să pună în discuție obligativitatea a deciziilor Curții Constituționale a României prevăzută la art. 147 alin. 4 din Constituție deoarece nici UE, nici România nu au avut în considerare la data aderării ca această prevedere din Constituție să devină inaplicabilă total în relația cu UE, iar revizuirea Constituției în acest sens ar încălca limitele stabilite potrivit art. 152 din Constituție pentru aceleași considerente pentru care nu s-a putut accepta nici revizuirea Constituției în sensul de a se acorda prevalență totală a ordinii de drept a UE față de ordinea juridică națională (a se reciti Decizia CCR nr. 80/16.02.2014, mai sus citată).

Problemele de control jurisdicțional a ordinii juridice nu se pun atât de mult în ceea ce privește competența exclusivă, ci mai degrabă în ceea ce privește competența partajată.

În cazul României, ca și în cazul celorlalte state membre, conform art. 4 alin. 2 lit. j TFUE, spațiul de libertate, securitate și justiție este un domeniu în care UE exercită o competență partajată, ceea ce înseamnă, în conformitate cu disp. art. 2 din același Tratat, că „Uniunea și statele membre pot legifera și adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic în acest domeniu. Statele membre își exercită competența în măsura în care Uniunea nu și-a exercitat competența. Statele membre își exercită din nou competența în măsura în care Uniunea a hotărât să înceteze să și-o mai exercite.”

De asemenea, pentru capitolele „Cooperare judiciară în materie penală” și „Cooperare polițienească”, „Parlamentele naționale asigură, cu privire la propunerile și inițiativele legislative prezentate în cadrul capitolelor 4 și 5, respectarea principiului subsidiarității, în conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității.” (art. 69 TFUE).

În conformitate cu disp. art. 5 alin. 3 TUE, „în temeiul principiului subsidiarității, în domeniile care nu sunt de competența sa exclusivă, Uniunea intervine numai dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional și local, dar datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii. Instituțiile Uniunii aplică principiul subsidiarității în conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității. Parlamentele naționale asigură respectarea principiului subsidiarității, în conformitate cu procedura prevăzută în respectivul protocol.”

Articolul unic din Protocolul nr. 25 privind exercitarea competențelor partajate (anexă la Tratatul de la Lisabona) prevede că, „în ceea ce privește articolul 2 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene referitor la competențele partajate, în cazul în care Uniunea desfășoară o acțiune într-un anumit domeniu, domeniul de aplicare al exercitării competențelor sale include doar acele elemente care sunt reglementate de respectivul act al Uniunii și, prin urmare, nu include întregul domeniu.”

Hotărârea CJUE din 18.05.2021[15] este una care nu aduce noutăți în planul ordinii juridice, putând interpreta faptul că este o simplă reiterare a hotărârii din cauza Simmenthal, conform căreia i se dă dreptul judecătorului național să aplice direct dreptul UE fără a aștepta ca mai întâi să se pronunțe CCR asupra chestiunii în sensul constatării neconstituționalității prevederii din dreptul național contrară ordinii juridice UE, precum și prevederea de principiu în sensul că nici o lege constituțională, adică o lege de revizuire a Constituției, ulterioară devenirii membru UE, nu poate fi contrară ordinii juridice UE.

În schimb, Hotărârea CJUE din 21.12.2021[16] pare a extinde supremația ordinii juridice a UE inclusiv prin raportare la Constituția României, afirmând că „principiul supremației dreptului Uniunii trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări sau unei practici naționale potrivit căreia instanțele naționale de drept comun sunt ținute de deciziile curții constituționale naționale și nu pot, din acest motiv și cu riscul săvârșirii unei abateri disciplinare, să lase neaplicată din oficiu jurisprudența rezultată din deciziile menționate, chiar dacă ele consideră, în lumina unei hotărâri a Curții, că această jurisprudență este contrară articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE[17] sau articolului 325 alineatul (1) TFUE[18] sau Deciziei 2006/928.”

(…)

Chestiunile îngrijorătoare ale acestei hotărâri sunt faptul că poate naște insecuritate juridică în oricare dintre statele membre[19], în sensul că, indiferent de ceea ce decide o curte constituțională cu privire o normă națională, acea decizie poate fi aplicată de unele instanțe de drept comun, iar de altele nu, precum și faptul că atentează la competența curților constituționale, deși aceasta este stabilită prin legea fundamentală.

Astfel, CJUE se plasează de la sine putere peste orice curte constituțională a statelor membre, dar nu se oprește aici, ci plasează inclusiv instanțele de drept comun peste orice curte constituțională a statelor membre, dând o adevărată lovitură statului de drept democratic, pe care se presupune că ar trebui să îl apere.

Așa cum am arătat în prima parte, Decizia MCV (2006/928/CE) nu mai este aplicabilă la acest moment în România deoarece a dispărut mecanismul clauzei de salvgardare care putea fi activată numai în decurs de 3 ani post-aderare astfel încât această considerație din cuprinsul Hotărârii CJUE din 21.12.2021 nu are suport juridic decât cel mult în contextul în care am accepta că nu a existat nicio hotărâre pronunțată de CJUE prin care să fie declarat acest act ca nemaifiind aplicabil după data de 01.01.2010 deoarece, până acum, nici nu a fost sesizat CJUE cu o astfel de cerere.

Art. 325 TFUE este un articol ce doar deschide calea adoptării unor acte de protejare a intereselor financiare ale Uniunii în sensul descris în alin. 4: „Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă, după consultarea Curții de Conturi, măsurile necesare în domeniul prevenirii fraudei care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii și al combaterii acestei fraude, pentru a oferi o protecție efectivă și echivalentă în statele membre, precum și în instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii.”.

Acest articol nu face decât să indice că este un domeniu de interes pentru UE, aspect reflectat și de dispozițiile art. 83 TFUE[20] care dau dreptul UE să adopte directive ce vizează obiectivul anti-corupție sau anti-spălarea banilor, dar acest lucru înseamnă că orice curte va analiza dacă dreptul național al unui stat membru este în contradicție cu actul respectiv emis de o instituție a UE (o directivă în sensul art. 83 TFUE), nu dacă este în contradicție cu articolul-umbrelă 325 TFUE, tocmai pentru că ne aflăm într-o zonă de competență partajată, nu exclusivă a UE (a se vedea și situația Curții Constituționale italiene[21] după pronunțarea CJUE în cauza Taricco I[22] și în cauza M.A.S. and M.B., sau așa-zisa cauză Taricco II[23]).

În Hotărârea CJUE din 21.12.2021 se mai menționează însă de contradicția cu art. 2 din Convenția PIF[24], iar instanța de trimitere (ICCJ) a adresat întrebările preliminare raportându-se și la art. 58 din Directiva 2015/849, precum și art. 4 din Directiva 2017/1371, dar, în acest caz, hotărârea CJUE putea fi avută în vedere numai dacă în însuși dispozitivul ei s-ar fi arătat în mod expres contradicția dintre dreptul național invocat (nu cu referire la o dispoziție constituțională) și un act emis de o instituție a UE.

(…)

Forța juridică obligatorie a deciziilor CCR pentru instanțele naționale de drept comun derivă chiar din art. 1 alin. 5 Constituția României ce prevede că „în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.”.

În caz contrar, inclusiv a neaplicării unei sancțiuni pentru judecătorul național care desconsideră deciziile CCR general obligatorii, adică prin nașterea unei veritabile impunități în favoarea judecătorilor naționali, este afectat iremediabil însuși conceptul de stat de drept, baza democrațiilor europene, care implică răspunderea celor trei puteri pentru respectarea ordinii juridice.

Fiind afectat principiul statului de drept democratic, pe cale de consecință este afectată însăși Uniunea Europeană, aceasta din urmă neputând supraviețui în ordinea internațională fără statele care o compun. Încercând să-și extindă în mod artificial competența prin CJUE, fără respectarea procedurilor și acordul unanim al statelor membre, Uniunea Europeană se pune singură în pericolul disoluției.