Prejudiciile în starea de urgență: dimensiunea jafului

Prejudiciile constatate de Curtea de Conturi în perioada stării de urgență la entitățile din administrația publică centrală și locală s-au ridicat la 38,3 milioane de lei, abaterile financiar contabile la 659 milioane de lei, conform unui raport special privind gestionarea resurselor publice în perioada stării de urgență.

Documentul aprobat de Plenul Curții prin Hotărârea nr. 387/2020 are la bază un control amplu, desfășurat în perioada mai-iulie 2020, la 949 de entități din administrația publică centrală și locală. Pentru a răspunde eficient și rapid solicitării Parlamentului, instituția supremă de audit a mobilizat peste 700 de auditori publici externi. Prezentul raport își propune să prezinte forului legislativ, cetățenilor și altor factori interesați modul de gestionare a resurselor publice în perioada stării de urgență, constatările Curții de Conturi, precum și concluziile și propunerile ce derivă din acestea, în conformitate cu mandatul primit prin Hotărârea Parlamentului României nr. 4/2020. La baza selecției entităților auditate au stat sumele alocate de la bugetele centrale și locale pentru gestionarea stării de urgență, respectiv sumele utilizate, pe sursele de finanțare și pe destinații. Astfel, au fost selectate acele autorități care au primit sume importante de la aceste bugete, dar și cele care au primit responsabilități și atribuții suplimentare în situația de urgență. Nu în ultimul rând, în procesul de selecție au fost extrem de relevante achizițiile realizate, după tipul și valoarea acestora, specifice situației de urgență.

Cheltuielile realizate pentru combaterea pandemiei, până la 30 iunie 2020, de la bugetul de stat, bugetele locale și bugetul asigurărilor de șomaj se ridică la 5 miliarde de lei. Din această sumă, 73% reprezintă plata indemnizației acordate pe perioada suspendării contractului individual de muncă din inițiativa angajatorului (3,69 miliarde de lei), 13% sunt indemnizațiile acordate altor categorii de personal ale căror activități au fost întrerupte ori s-au derulat la un nivel foarte scăzut (662 de milioane de lei), iar 5,3% vizează cheltuielile privind stocurile de urgență medicală (266 de milioane de lei). Restul fondurilor s-au alocat pentru stimulentul de risc și alte cheltuieli specifice perioadei de urgență. La finanțarea publică a cheltuielilor destinate prevenirii și combaterii pandemiei se adaugă donațiile și sponsorizările, în bani sau în natură, primite de instituțiile publice. Astfel, entitățile auditate de Curtea de Conturi au primit și înregistrat donații și sponsorizări în valoare de 214,7 milioane de lei (44,4 milioane de euro).

Pentru reducerea riscului de răspândire a virusului, conducătorii tuturor instituțiilor au emis ordine prin care au aprobat reglementări proprii privind modul de desfășurare a activității în regim de telemuncă, precum și măsuri de igienă și restricții necesare pentru prevenirea și combaterea răspândirii virusului. La instituțiile publice care nu au avut sarcini și atribuții suplimentare în perioada stării de urgență, asigurarea fondurilor necesare achizițiilor pentru protecția personalului s-a realizat în cadrul bugetului aprobat. De regulă, s-au realizat virări de credite bugetare, cu preponderență din economiile realizate la alte articole de cheltuieli.

Potrivit legii, Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne pune la dispoziția ONAC (Oficiul Național pentru Achiziții Centralizate) necesitățile, valoarea estimată pentru fiecare produs în parte, specificațiile tehnice și specialiștii care acordă suport tehnic pe toată perioada de organizare și derulare a procedurilor de atribuire, precum și persoanele care fac parte din comisiile de evaluare. În luna februarie 2020, în regim de urgență, la nivelul ONAC au fost demarate procedurile
privind achiziționarea produselor pentru acoperirea stocurilor de produse de urgență medicală, prevăzute în anexa
la OUG nr. 11/2020, prin procedura de negociere fără publicare prealabilă. În baza prevederilor OUG nr. 11/2020, ONAC a finalizat un număr de 28 de acorduri-cadru care au prevăzut achiziția de mănuși de unică folosință, de măști de protecție FFP2 și FFP3,de viziere de protecție, de combinezoane, de monitoare, de injectomate, de filtre pentru camerele de izolare, de izolete etc.

Din analizarea procedurilor care au avut ca obiect achiziționarea produselor pentru acoperirea stocurilor de produse de urgență medicală, prevăzute în anexa la OUG nr. 11/2020, s-a constatat existența mai multor aspecte de disfuncționalitate, nelegalitate și neregularitate, atât sub aspectul nerealizării integrale și la termenele solicitate a stocurilor necesare de produse medicale, cât și sub aspectul costurilor de achiziție, care aduc atingere principiilor de economicitate, eficacitate și eficiență în utilizarea resurselor publice.

ONAC nu a declarat inacceptabilă oferta prezentată de SC Romwine&Coffee SRL pentru achiziționarea de măști de protecție tip FFP2 și FFP3, care nu a depus Certificatul constatator emis de Oficiul Național al Registrului Comerțului odată cu depunerea ofertei, condiție de respingere a acesteia.

În cazul procedurii de atribuire a Acordului-cadru nr. 1841/17.03.2020 încheiat cu Romwine&Coffee SRL, ONAC a stabilit oferta câștigătoare fără a fi respectată condiția legală ca operatorul economic desemnat câștigător pentru loturile 3 și 4 să îndeplinească criteriile privind calificarea deoarece, potrivit informațiilor conținute în certificatul constatator emis de Oficiul Național al Registrului Comerțului, depus ulterior, singurele activități autorizate ale operatorului economic erau „Comerț cu amănuntul al produselor alimentare, băuturilor și produselor din tutun efectuat prin standuri, chioșcuri și piețe” (cod CAEN 4781), „Activități de organizare a expozițiilor, târgurilor și congreselor” (cod CAEN 8230) și „Activități de alimentație (catering) pentru evenimente” (cod CAEN 5621). Prin urmare, operatorul economic nu avea calificarea necesară și nu avea capacitatea profesională și nici
experiența de a furniza produse din domeniul sănătății. Gestionarea unui contract în valoare de aproximativ 10 milioane de euro este dificilă pentru o firmă lipsită de experiență, fiind înființată în data de 14.03.2019 (de aproximativ un an), cu o cifră de afaceri pe anul 2019 de 47.870 lei (aproximativ 10.000 de euro) și un singur salariat.

Totodată, ONAC a avut o abordare diferențiată a nivelului garanției și a nivelului penalității impuse operatorilor economici prin Acordurile-cadru. Astfel, operatorii economici străini au beneficiat de un cuantum al procentului de garanție de 0,5% din valoarea contractului și de un cuantum al procentului de penalitate de 0,1% pentru fiecare zi de întârziere, existând situații în care li s-a decontat suplimentar și costul transportului, în timp ce operatorilor români li s-a solicitat garanția de bună execuție în procent de 5% din valoarea contractului, iar penalitățile au fost stabilite la 1% pentru fiecare zi de întârziere. În aceste condiții au fost declarate câștigătoare ofertele unor operatori economici care conțineau propuneri de modificare a clauzelor contractuale stabilite în cadrul documentației de atribuire, clauze dezavantajoase pentru autoritatea contractantă, întrucât se referă la cuantumul garanției de bună execuție ce poate fi redusă de la 5% la 0,5%, iar penalitatea pentru nelivrarea la termen a fost redusă de la 1%/zi la 0,1%/zi.

Constatarea a fost consemnată în cazul următoarelor acorduri cadru: Acordul-cadru încheiat cu VIRID DOO din Serbia, având ca obiect achiziția de combinezoane; Acordul-cadru încheiat cu UPC LTD din Coreea de Sud, având ca obiect achiziția de combinezoane; Acordul-cadru încheiat cu Medi Consulting din Coreea de Sud, pentru achiziția de ventilatoare. În cazul acordurilor-cadru încheiate cu VIRID DOO din Serbia și cu UPC LTD din Coreea de Sud produsele contractate au fost livrate către IGSU iar în cazul Medi Consulting produsele nu s-au livrat, în condițiile în care s-a acordat și un avans.

În cazul Acordurilor-cadru nr. 1941/CN/20.03.2020 și nr. 2740/CN/16.04.2020 încheiate cu SC RENANIA TRADE SRL pentru achiziția de măști tip FFP2, încheiate de ONAC, s-a constatat că, dintr-o eroare materială, nu au fost stipulate clauze referitoare la garanția de bună execuție de 5%, deși această clauză era prevăzută în documentația de atribuire. Eroarea nu a produs daune deoarece produsele contractate au fost livrate potrivit graficului de livrare convenit prin acord, nefiind necesară activarea clauzei privind plata garanției.

În mai multe situații, operatorii economici semnatari ai acordurilor-cadru cu ONAC și, ulterior, ai contractelor subsecvente cu IGSU, printre care și SC Romwine&Coffee SRL, au solicitat amânarea termenelor de livrare invocând clauza de „forță majoră”, pentru care au prezentat Avize de existență a cazului de forță majoră, emise de structurile teritoriale ale Camerei de Comerț a României. Motivul invocat a fost tocmai starea de urgență instituită prin Decretul nr. 195/16.03.2020 care a determinat încheierea contractelor în condițiile date. Astfel, operatorii economici au solicitat încheierea unor acte adiționale prin care să fie prelungit termenul de livrare al produselor contractate, fără perceperea de penalități, deși condițiile de participare la procedurile de achiziție publică organizate de ONAC în perioada stării de urgență, precum și criteriile de evaluare impuse de autoritatea contractantă au fost adaptate contextului în care se afla România în acea perioadă. Un criteriu important luat în considerare în
cadrul procedurii de atribuire l-a constituit tocmai termenul de livrare al produselor, acesta având un punctaj de 40 de puncte din 100, criteriu dat de necesitatea urgentă de realizare a stocurilor de produse medicale.

Prețurile de achiziție ale produselor au fost influențate semnificativ de cererea imensă de pe piața mondială, în contextul unei oferte limitate a producătorilor. În consecință, operatorii economici (producători sau intermediari) au speculat acest context și au majorat semnificativ prețurile de vânzare.

Tocmai acest aspect a fost utilizat de operatorii economici care, după ce au semnat acordurile-cadru și contractele subsecvente având ca element de diferențiere față de ceilalți competitori termenele de livrare mai scurte, în cantitățile convenite, au invocat clauza de „forță majoră” și au solicitat prelungirea termenelor de livrare, fără perceperea de penalități.

Art. 1351 Cod civil definește forța majoră la alin (2) ca fiind: „orice eveniment extern, imprevizibil, absolut invincibil și inevitabil”. În cazul procedurilor de achiziție publică derulate de ONAC pentru realizarea stocurilor de urgență medicală, ambele părți cunoșteau existența stării de urgență pentru sănătatea publică la nivel internațional din cauza infecțiilor cu COVID-19, declarată de Organizația Mondială a Sănătății, iar din 11.03.2020 situația generată de COVID-19 a fost declarată ca pandemie. Astfel, „imprevizibilitatea” declarării stării de urgență nu poate fi invocată de niciuna dintre părți, existența pandemiei fiind de notorietate la data derulării procedurilor de atribuire, fiind în sine o forță majoră.

În baza prevederilor din acordurile-cadru și contractele subsecvente referitoare la clauza de „forță majoră”, IGSU a acceptat prelungirea termenelor de livrare, fiind întocmite acte adiționale la contractele subsecvente. Termenele de livrare convenite au fost prelungite în mai multe situații până la data de 15 iunie 2020, moment la care prețurile produselor pe piața mondială s-au redus treptat la valori apropiate de cele anterioare epidemiei de COVID-19. Însă prețurile plătite pentru produsele livrate au rămas cele stabilite inițial prin procedura de achiziție publică, la un nivel semnificativ majorat față de situația de dinaintea izbucnirii epidemiei de COVID-19.

Un exemplu al acceptării unor clauze nerealiste este Acordul-cadru nr. 2595/10.04.2020, având ca obiect achiziția de ventilatoare, încheiat între ONAC și Medi Consulting din Coreea de Sud și Contractul subsecvent nr. 116229/27.04.2020 încheiat între Departamentul pentru Situații de Urgență, prin IGSU și MEDI Consulting Korea, contract care nu a fost onorat, produsele nu au fost livrate și nici nu s-au calculat și facturat penalități de întârziere, conform clauzelor contractuale, ca urmare a acceptării de către IGSU a clauzei de „forță majoră” invocată de furnizor. Nu s-a executat garanția de bună execuție și, prin urmare, nu a fost recuperat avansul în valoare de 2.451.000 USD acordat furnizorului pentru produsele contractate.

Acordul-cadru nr. 2595/CN/10.04.2020 a prevăzut achiziția a 400 bucăți de ventilatoare livrate în patru loturi, în perioada 17 aprilie-8 mai 2020, acordarea unui avans de până la 30% din valoarea fiecărui lot, însă fără solicitarea unui instrument de garantare emis în condițiile legii de o societate bancară sau de asigurări, diferența de 70% din valoarea fiecărui contract subsecvent putând fi garantată de existența unui astfel de instrument.

Conform articolului 25 din contractul subsecvent au fost definite condițiile forței majore/cazului fortuit, respectiv faptul că acțiunea forței majore mai mult de 15 zile dă dreptul fiecărei părți să o notifice pe cealaltă parte privind încetarea de plin drept a contractului subsecvent, fără ca vreuna dintre părți să poată pretinde celeilalte dauneinterese. IGSU a plătit în 28.04.2020 suma de 10.931 mii lei, reprezentând avans către Medi Consulting din Coreea de Sud, aferent unui număr de 200 de ventilatoare cu termen de livrare conform contractelor încheiate în data de 13.05.2020 (100 bucăți) și data de 28.05.2020 (100 bucăți).

Din analiza derulării contractului subsecvent nr. 116229/27.04.2020, încheiat între Departamentul pentru Situații de Urgență, prin IGSU și MEDI Consulting Coreea de Sud, s-au constatat următoarele: până la data de 30.06.2020 nu a fost realizată nicio livrare; nu au fost calculate penalități de întârziere conform contractului, autoritatea contractantă acceptând în ultima zi de valabilitate a contractului subsecvent, respectiv 15.06.2020, cazul de forță majoră invocată de MEDI Consulting în baza certificatului prezentat la acea dată; odată cu acceptarea forței majore invocate de furnizor, IGSU, prin nota raport nr. 116883 din 15.06.2020, a aprobat încetarea de plin drept a contractului subsecvent, în temeiul art. 25.5 din contract (aflarea furnizorului într-o situație de forță majoră pe o perioadă ce depășește 15 zile). Printre motivele principale invocate de IGSU, pentru care s-a propus și aprobat încetarea Contractului subsecvent, se regăsește faptul că, de la data încheierii contractului subsecvent până la momentul desfășurării misiunii de control, în piață s-a înregistrat o scădere a prețului unitar pentru ventilatoarele medicale; până la 30.06.2020 nu a fost executată garanția de bună execuție de 0,5% din valoarea contractului subsecvent, respectiv suma de 40.800 USD privind nerespectarea clauzelor contractuale, valabilă până la 29.06.2020; – a fost acordat un avans de 30% din valoarea contractului subsecvent, în sumă de 11.000 mii lei (echivalentul a 2.451.000 USD), sumă nerecuperată până la data finalizării controlului Curții de Conturi.

În concluzie, spun oficialii Curții, deși a necesitat eforturi de timp și resurse umane la nivelul ONAC, procedura de achiziție nu a
condus la procurarea de către IGSU, în regim de extremă urgență, a ventilatoarelor medicale care fac obiectul acordului-cadru. Așa cum reiese din documentele de planificare a achiziției, scopul primordial al achiziției a fost necesitatea constituirii stocurilor de urgență medicală de strictă necesitate disponibile pentru activitatea operativă, la nivelul unităților spitalicești, în vederea asigurării suportului cardio-respirator pacienților infectați cu COVID-19 a căror stare se agravează, devenind astfel indispensabile pentru viața acestora.

A fost indisponibilizată suma de 10.931 mii de lei de la bugetul statului, sumă reprezentând avans acordat de către IGSU către SC Medi Consulting, în condițiile în care ofertantul nu a furnizat nici până la data controlului cantitatea de ventilatoare contractată potr ivit contractului subsecvent încheiat. În același timp, potrivit prevederilor contractuale, IGSU a fost obligat să nu încheie cu alt operator economic, pe durata acordului-cadru, un alt acordcadru având ca obiect achiziționarea produselor care fac obiectul acordului-cadru pentru satisfacerea aceleiași necesități care a dus la organizarea procedurii de negociere fără publicare, respectiv pentru cantitatea prevăzută de maxim 400 de ventilatoare medicale.

Cu toate eforturile depuse, achizițiile publice derulate în lunile februarie și martie 2020, prin care ONAC a inițiat proceduri pentru atribuirea a 9 loturi, nu au reușit, decât în parte, asigurarea stocurilor de urgență medicală prevăzute prin OUG nr. 11/2020, întrucât: la prima achiziție din luna februarie 2020 au existat două loturi neatribuite, întrucât ofertanții au depus oferte mai mari cu 386,9% (pentru lotul 2.3), respectiv cu 381,87% și cu 452,1% mai mari (pentru lotul 6); reluarea procedurii de achiziție publică în luna martie 2020 a fost, de asemenea, fără succes, întrucât patru dintre operatorii economici câștigători nu au mai dorit semnarea contractelor subsecvente cu IGSU, motivând aceasta prin creșterea abruptă a prețurilor materiilor prime, cererea imensă pe piață, lipsa stocurilor de dezinfectanți și chiar a ambalajelor pentru aceștia, incertitudini asupra găsirii materiei prime, solicitarea prezentării Avizului emis de Comisia Națională pentru Produse Biocide etc.

În luna aprilie 2020, ONAC a mai inițiat două proceduri de achiziție publică de dezinfectanți, dar aceste proceduri nu s-au concretizat în atribuire de acorduri-cadru, deoarece societățile comerciale care au fost invitate nu au asigurat oferte acceptabile pentru îndeplinirea condițiilor tehnice și la valorile estimate solicitate.

Conform clauzelor stipulate atât în acordul-cadru, cât și în contractele subsecvente încheiate cu furnizorul produselor, respectiv S.C. Romwine&Cofee SRL, prețul unitar al produselor trebuia să includă toate cheltuielile ocazionate de transport și manipulare până la destinația finală.

Ministerul Apărării Naționale, prin Statul Major al Forțelor Aeriene, la cererea șefului Departamentului pentru Situații de Urgență, care conform prevederilor legale poate solicita Ministerului Apărării Naționale zboruri în situații de urgență, a efectuat opt zboruri cu aeronave militare pentru aducerea din Turcia a unei cantități de 695.000 bucăți de măști de protecție de tip FFP2 și a unei cantități de 699.940 bucăți de măști de protecție de tip FFP3. Costul estimat al transportului pentru cele opt zboruri a fost în valoare de 149.436,74 euro. Prețul astfel stabilit a fost plătit integral de către Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, în condițiile în care, conform contractului încheiat, acesta nu era în sarcina autorității contractante.

Astfel, pentru cantitățile de 695.000 de măști de protecție de tip FFP2 și 699.940 de măști de protecție de tip FFP3 importate, efortul transportului a fost suportat de IGSU care a plătit către SC Romwine&Cofee SRL pentru cantitățile livrate prețul unitar stipulat în contracte, preț care include toate cheltuielile ocazionate de livrarea produselor la destinația finală, inclusiv manipulare și transport. IGSU a transmis valorile aferente serviciilor de transport aerian și rutier executate către furnizor, convenind cu aceștia regularizarea sumelor plătite cu obligațiile viitoare.

La IGSU, Curtea de Conturi a analizat următoarele contracte de achiziție: Acordul-cadru nr. 1869/17.03.2020 încheiat între Oficiul Național pentru Achiziții Centralizate și UPC LTD Korea, având ca obiect echipamente de protecție pentru asigurarea stocurilor de urgență medicală (complet combinezon inclusiv cu glugă și protecție încălțăminte) pentru care s-a încheiat contractul subsecvent nr. 115839/19.03.2020 și Acordul-cadru nr. 2217/31.03.2020 încheiat între Oficiul Național de Achiziții Publice și GSC Consulting
and Management AG Elveția, având ca obiect furnizarea a 250 de Ventilatoare Medicale AEONMED VG70 pentru care s-a încheiat contractul subsecvent nr. 115965/01.04.2020, având ca obiect furnizarea a 150 de Ventilatoare Medicale AEONMED VG70, cu valabilitate până la data de 15.05.2020, valoarea totală a contractului fiind de 6.450.000 Euro fără TVA.

La Contractul încheiat de IGSU și UPC LTD Korea s-au constatat: nerecuperarea de către IGSU a costului de transport aferent cantității de 375.425 de seturi de combinezoane, efectuat de autoritățile publice implicate pentru aducerea în România, în regim de urgență, a produselor contractate, deși transportul tuturor combinezoanelor era o obligație contractuală în sarcina
furnizorului; efectuarea de către IGSU a transportului intern aferent echipamentelor de protecție importate până la 09.06.2020 (cantitatea de 1.240.575 de combinezoane).

Pentru transportul unor cantități din produsele contractate, pe lângă transportul suportat de furnizor, au fost solicitate Ministerului Apărării Naționale de către șeful Departamentului pentru Situații de Urgență, zboruri atât cu aeronave ale Statului Major al Forțelor Aeriene pe ruta Frankfurt – Otopeni, cât și cu aeronave NATO, pentru aducerea cât mai rapidă a acestor produse, având în vedere contextul creat la nivel național și lipsa materialelor de protecție.

Astfel, obligația contractuală a UPC LTD de transport a tuturor produselor a fost îndeplinită parțial, în condițiile în care costul total al transportului este stipulat clar în contractul subsecvent la valoarea de 2.200.000 de dolari. Prin urmare, se impune recuperarea contravalorii transportului extern neefectuat de furnizor ci de autoritatea contractantă, precum și costurile suportate de către IGSU pentru transportul intern al echipamentelor de protecție importate, costuri nestipulate în contractul subsecvent încheiat, deoarece destinația finală nu este indicată.

Referitor la Acordul-cadru nr. 2217/31.03.2020 încheiat între Oficiul Național de Achiziții Centralizate și GSC Consulting and Management AG Elveția, având ca obiect furnizarea a 250 de Ventilatoare Medicale AEONMED VG70, Curtea de Conturi, pe baza notei transmise de IGSU, a concluzionat că GSC Consulting and Management AG nu a constituit garanția de bună execuție în valoare de 32.250 Euro, nu a livrat niciun produs din cele 150 de ventilatoare medicale VG70 care au făcut obiectul contractului subsecvent și nici nu a returnat avansul acordat de IGSU în valoare de 1.935.000 euro, deși a fost notificată în acest sens.
Autoritatea contractantă a recurs la exercițiul coercitiv al puterii judecătorești în vederea recuperării avansului plătit și al prejudiciului suferit având în vedere că furnizorul nu a mai răspuns solicitărilor pe nicio cale (e-mail, telefon, fax).

Abonează-te acum la canalul nostru de Telegram cotidianul.RO, pentru a fi mereu la curent cu cele mai recente știri și informații de actualitate. Fii cu un pas înaintea tuturor, află primul despre evenimentele importante, analize și povești captivante.