APADOR-CH, despre referendum: Simplu sondaj!

APADOR-CH constată că întrebările anunțate pentru referendumul din 26 mai se vor constitui într-un simplu sondaj de opinie național. Indiferent cum vor răspunde cetățenii la ele, demersul nu va avea urmări juridice și cu atât mai puțin influențe asupra luptei anticorupție.

Pe scurt:

• A „interzice” amnistia sau graţierea pentru o categorie de infracţiuni, cum cere întrebarea nr. 1, presupune o modificare a Constituţiei. Pentru asta e nevoie ca parlamentul să adopte o lege și apoi să organizeze alt referendum, ca să întrebe poporul (din nou) dacă e de acord. Citiți mai jos de ce, de exemplu, nu avem nici acum un parlament unicameral cu 300 de membri, deși la un referendum din 2012 cetățenii au votat asta;
• Tot întrebarea 1 se limitează surprinzător la faptele de corupție prevăzute în Codul penal (mita și traficul de influență), pierzând din vedere un spectru mai larg de fapte asimilate corupției și prevăzute în legea anticorupției, care deci ar putea fi amnistiate;
• Prin comasarea a trei întrebări într-una singură (întrebarea 2), se limitează, paradoxal, dreptul cetățenilor de a-și exprima voința în cadrul referendumului. Pentru că nu li se dă posibilitatea de a răspunde diferit la fiecare din cele trei întrebări, ci musai cu da sau nula toate trei.

Ca o soluție pentru viitor, APADOR-CH consideră că e nevoie de o reglementare mai clară şi mai previzibilă a efectelor/forţei unui referendum consultativ, ceea ce ar da mult mai multă încredere cetăţeanului că prezenţa sa la votul pentru referendum are efecte reale. De exemplu, s-ar putea prevedea în Constituţie că orice referendum validat are forţă general obligatorie (este considerat referendum decizional) şi că va trebui transpus direct în legislaţie, de parlament, într-un anumit termen, de exemplu, de cel mult 1 an de la data validării referendumului, sub sancţiunea dizolvării de drept a parlamentului.

Citiți pe larg analiza juridică realizată de APADOR-CH pe marginea întrebărilor anunțate pentru referendumul din 26 mai.

Opinia APADOR-CH cu privire la întrebările stabilite pentru referendumul din 26 mai 2019

Prin decretul nr. 420 din 25 aprilie 2019, emis de Preşedintele României, au fost stabilite întrebările care vor fi puse la referendumul din 26 mai 2019, care va avea loc simultan cu alegerile pentru Parlamentul European (europarlamentare). Opinia asociaţiei cu privire la iniţiativa organizării unui referendum în acelaşi timp cu alte alegeri a fost deja exprimată.

Întrebările stabilite de Preşedintele României pentru referendum sunt următoarele:

1. Sunteți de acord cu interzicerea amnistiei și grațierii pentru infracțiuni de corupție?

2. Sunteți de acord cu interzicerea adoptării de către Guvern a ordonanțelor de urgență în domeniul infracțiunilor, pedepselor și al organizării judiciare și cu extinderea dreptului de a ataca ordonanțele direct la Curtea Constituțională?

I Cu privire la întrebările stabilite pentru referendum, asociaţia constată că au fost stabilite 2 întrebări, care, în realitate, sunt 4. Aceasta deoarece întrebarea nr. 2 conţine, în mod vizibil, 3 întrebări: una priveşte interzicerea ordonanţelor de urgenţă care să modifice Codul penal (=domeniul infracţiunilor şi pedepselor), alta  priveşte interzicerea ordonanţelor de urgenţă care să modifice legea organizării judiciare (=Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară), iar alta vizează posibilitatea atacării directe a ordonanţelor de urgenţă şi de către alte entităţi decât cea care o poate face în prezent (în prezent, doar Avocatul Poporului poate ataca directla Curtea Constituţională ordonanţele de urgenţă).

***

II Întrebarea nr. 1 propusă pentru referendum este următoarea: „Sunteți de acord cu interzicerea amnistiei și grațierii pentru infracțiuni de corupție?”

Cu privire la întrebarea nr. 1 asociația formulează, la rândul său, mai multe întrebări:

A) Cum se poate realiza „interzicerea” amnistiei sau graţierii pentru anumite categorii de infracţiuni, altfel decât printr-o revizuire (=modificare) a Constituţiei, având în vedere că actuala Constituţie nu prevede nicio restricţie cu privire la infracţiunile care pot fi amnistiate sau graţiate?

Astfel, potrivit art. 73 al. 3 lit. i din Constituţie, parlamentul poate să acorde, prin lege organică, amnistia sau graţierea colectivă, iar textul constituţional nu prevede că vreo categorie de infracţiuni este exceptată de la amnistie sau graţiere.

A „interzice” amnistia sau graţierea pentru o categorie de infracţiuni, astfel cum este redactată întrebarea nr. 1 pentru referendum, presupune o acţiune directă prin care se restrânge dreptul de legiferare în materie de amnistie sau graţiere, restrângere care presupune o modificare a Constituţiei.

Or, în motivarea deciziei nr. 799/2011, CCR a apreciat că este necesară „exceptarea de la  referendumul  cerut  de  Preşedinte  a  problemelor  de  interes  naţional  care,  aprobate  prin  exprimarea  voinţei  poporului,  ar  impune  revizuirea  Constituţiei. Prin eliminarea acestei posibilităţi s-ar evita o dublă consultare a poporului pentru una şi  aceeaşi  problemă:  organizarea  unui  prim  referendum  prin  care  acesta  şi-ar  exprima  punctul  de  vedere  cu  privire  la  o  anumită  problemă  de  interes  naţional  a  cărei  rezolvare  necesită  revizuirea  Legii  fundamentale,  declanşarea  procedurii  de  revizuire  în  sensul  celor  statuate  în  urma  consultării  populare  şi,  în  fine,  organizarea  unui  nou  referendum  pentru  aprobarea legii de revizuire.”

Este adevărat că prin decizia CCR nr. 682/2012 a fost recunoscută, pentru referendumul consultativ, o forţă juridică mai mare decât cea pe care o are un simplu sondaj naţional de opinie. Astfel, în paragraful 1.12 din decizia 682/2012 se precizează că nu ar mai fi posibilă o legiferare contrară celor stabilite prin referendumul consultativ („...reglementarea unor prevederi prin care se tinde la o soluţie legislativã care nu respectã voinţa exprimatã de popor la referendumul consultativ menţionat este în contradicţie cu prevederile constituţionale ale art. 1, 2 şi 61.”).  Există opinii, la limita exaltării,  în sensul că decizia CCR 682/2012 ar recunoaşte astfel un referendum consultativ valid un efect de revizuire implicită a Constituţiei. Dar, există şi opinii, întemeiate pe textele constituţionale, în sensul că prin referendumul consultativ nu se poate modifica, nici implicit şi nici explicit, Constituţia, deoarece alta este procedura de revizuire a Constituţiei prevăzută în legea fundamentală, respectiv: adoptarea de către parlament a unei legi de modificare a Constituţiei, lege care apoi trebuie supusă unui alt tip de referendum decât cel consultativ, adică unui referendum pentru revizuirea Constituţiei. Cu alte cuvinte, forţa juridică a referendumului consultativ nu poate ajunge până la revizuirea (modificarea) Constituţiei, ci se situează sub acest prag.

În speţa respectivă, soluţionată în vara anului 2012 prin decizia CCR nr. 682/2012, era vorba despre „forţa” unui referendum consultativ organizat pentru limitarea la 300 a numărului de parlamentari şi trecerea la parlamentul unicameral.

Nu vom intra în dispute teoretice privind căile deschise prin decizia CCR nr. 682.2012, dar, ca simplă constatare practică, se poate observa că, şi după decizia CCR nr. 682/2012, parlamentul nu a devenit unicameral, ci a rămas bicameral, iar numărul parlamentarilor nu s-a redus la cel mult 300, ci a rămas, în mod constant, la peste 300, respectiv: 588 parlamentari (după alegerile din decembrie 2012, ce au fost precedate, în iunie 2012, de decizia CCR nr. 682/2012) şi 465parlamentari (alegerile din 2016, desfăşurate  după 4 ani de la deja cunoscuta decizie CCR nr. 682/2012).

Poate că o reglementare mai clară, mai riguroasă şi mai previzibilă a efectelor/forţei unui referendum consultativ, ar da mult mai multă încredere cetăţeanului că prezenţa sa la votul pentru referendum are efecte reale. O astfel de reglementare presupune însă o modificare a Constituţiei şi nu o interpretare, după inspiraţia fiecăruia, a unor decizii ambigue ale CCR.

De exemplu, s-ar putea prevedea în Constituţie că orice referendum validat are forţă general obligatorie (este considerat referendum decizional) şi că va trebui transpus direct în legislaţie, de parlament, într-un anumit termen, de exemplu, de cel mult 1 an de la data validării referendumului, sub sancţiunea dizolvării de drept a parlamentului.

B) Cum rămâne cu infracţiunile asimilate celor de corupţie?

Aceste infracţiuni nu fac parte din categoria infracţiunilor de corupţie (în Codul penal şi în Legea 78/2000, sunt 4 infracţiuni de corupţie: luare de mită, dare de mită, trafic de influenţă, cumpărare de influenţă), dar au legătură strânsă cu cele de corupţie, motiv pentru care sunt anchetate tot de către DNA. Spre exemplu, este infracţiune asimilată celei de corupţie fapta persoanei care îndeplineşte o funcţie de conducere într-un partid, într-un sindicat sau patronat ori în cadrul unei persoane juridice fără scop patrimonial, de a folosi influenţa ori autoritatea sa în scopul obţinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite.

Deoarece infracţiunile asimilate celor de corupţie sunt enumerate şi reglementate separat de infracţiunile de corupţie, în art. 10-13 din Legea nr. 78/2000 (pe scurt, legea anticorupţiei), rezultă că întrebarea pentru referendum care se referă doar la „infracţiunile de corupţie” nu poate acoperi, prin extindere, şi infracţiunile asimilate celor de corupţie, întrucât acestea reprezintă o categorie separată de infracţiuni. De aici rezultă că, din cauză (sau „datorită”, de la caz la caz) formulării incomplete a întrebării nr. 1, infracţiunile asimilate celor de corupţie vor putea fi în continuare amnistiate/graţiate.

C) Cum rămâne cu infracţiunile împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene?

În art. 18/1-18/5 din Legea nr. 78/2000 (legea anticorupţiei), această categorie de infracţiuni este reglementată şi tratată distinct de categoria infracţiunilor de corupţie şi de categoria infracţiunilor asimilate celor de corupţie.

De exemplu: este infracţiune împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene folosirea sau prezentarea cu rea-credință de documente ori declaraţii false, inexacte sau incomplete, dacă fapta are ca rezultat obţinerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene sau din bugetele administrate de aceasta ori în numele ei.

Dacă de la amnistie/graţiere sunt excluse doar infracţiunile de corupţie (cum se propune prin întrebarea nr. 1 de la referendum), această excludere nu poate fi extinsă şi asupra altor categorii de infracţiuni, deci nici asupra categoriei infracţiunilor împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene. Aceasta deoarece întrebarea nr. 1 de la referendum are ca obiect exclusiv o singură categorie de infracţiuni, respectiv doar infracţiunile de corupţie. Întrebarea care se pune este de ce, la acest referendum, infracţiunile împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene sunt tratate mai lejer decât infracţiunile de corupţie, deşi ar merita un tratament egal? Dacă se va interzice amnistia/graţierea pentru infracţiunile de corupţie, de ce vor rămâne permise amnistia/graţierea pentru infracţiunile împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene?

D) Cum rămâne cu alte infracţiuni la fel de grave sau chiar mai grave decât cele de corupţie? De exemplu, omorul, violul, tâlhăria, pedofilia, terorismul, traficul de droguri, traficul de persoane etc.?

Pentru fiecare dintre aceste infracţiuni se va putea dispune, în continuare amnistia/graţierea. Sau, pentru interzicerea amnistiei/graţierii pentru fiecare dintre aceste infracţiuni, se va face câte un referendum separat? De exemplu, cu ocazia alegerilor prezidenţiale din 2019, s-ar putea organiza un referendum cu întrebarea: „Sunteți de acord cu interzicerea amnistiei și grațierii pentru infracțiuni de omor?”. Cu ocazia alegerilor locale din 2020 s-ar putea organiza un referendum cu întrebarea „Sunteți de acord cu interzicerea amnistiei și grațierii pentru infracțiuni de viol?”, iar cu ocazia alegerilor parlamentare din 2020 s-ar putea organiza un referendum cu întrebarea „Sunteți de acord cu interzicerea amnistiei și grațierii pentru infracțiuni de terorism?” Şi tot aşa, la fiecare alegeri, până se vor epuiza categoriile de infracţiuni grave care ar putea fi exceptate de la amnistie sau graţiere.

***

III Întrebarea nr. 2 propusă pentru referendum este următoarea: „Sunteți de acord cu interzicerea adoptării de către Guvern a ordonanțelor de urgență în domeniul infracțiunilor, pedepselor și al organizării judiciare și cu extinderea dreptului de a ataca ordonanțele direct la Curtea Constituțională?”

După cum am precizat mai sus, asociaţia constată că întrebarea nr. 2 conţine, de fapt, 3 întrebări distincte:

– 2.a) dacă e ok interzicerea ordonanţelor de urgenţă care să modifice Codul penal (=domeniul infracţiunilor şi pedepselor)

– 2.b) dacă e ok interzicerea ordonanţelor de urgenţă care să modifice Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară

– 2.c) dacă e ok ca ordonanţele de urgenţă să fie atacate şi de altcineva („nu spui cine”, vorba lui Caragiale) direct la Curtea Constituţională. În prezent, doar Avocatul Poporului poate ataca direct aceste ordonanţe, iar persoanele fizice sau juridice pot ataca ordonanţele doar indirect(în cadrul unui proces în care sunt implicate, dacă procesul este influenţat de respectiva ordonanţă şi dacă instanţa apreciază că se justifică sesizarea Curţii Constituţionale)

Problema compactării celor 3 întrebări într-una singură nu este că alegătorul nu ar putea citi o frază mai lungă de 2-3 rânduri (de multe ori, alegătorii sunt mai inteligenţi decât aleşii), ci alta. Și anume că nu se dă posibilitatea unor răspunsuri diferite la cele 3 întrebări diferite care au fost compactate.

Spre exemplu, un votant la referendum nu poate răspunde „da” la interzicerea ordonanţelor de urgenţă care să modifice Codul penal şi „nu” la extinderea sferei subiecţilor care pot ataca direct ordonanţele de urgenţă la CCR. La toate cele 3 întrebări conţinute de întrebarea nr. 2 nu se poate răspunde decât în bloc (la pachet):  ori „da” la toate cele 3 întrebări compactate ori „nu” la toate cele 3 întrebări compactate. Se ajunge astfel la o limitare a dreptului cetăţeanului de a-şi exprima voinţa în cadrul referendumului.

În cazul întrebărilor nr. 2.a şi 2.b, se observă că regimul adoptării ordonanţelor de urgenţă este deja reglementat în art. 115 al. 4 şi 6 din Constituie, în care sunt stabilite atât condiţiile de adoptare, cât şi cazurile în care se interzice adoptarea ordonanţelor de urgenţă („Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.”)

În opinia asociaţiei, introducerea de noi cazuri în care se interzice adoptarea ordonanţelor de urgenţă  se poate face doar prin revizuirea (modificarea) Constituţiei. Iar, conform celor detaliate mai sus, la comentariile privind întrebarea nr. 1 pentru referendum, revizuirea Constituţiei nu se poate face, deocamdată, prin organizarea unui referendum consultativ, ci printr-o altă procedură, care este prevăzută expres în legea fundamentală, respectiv: adoptarea de către parlament a unei legi de revizuire (modificare) a Constituţiei, lege care apoi trebuie supusă unui alt tip de referendum decât cel consultativ, adică unui referendum pentru revizuirea Constituţiei.

Şi în cazul întrebării 2.c, extinderea sferei subiecţilor care pot ataca direct ordonanţele de urgenţă la Curtea Constituţională necesită o modificare a Constituţiei. Aceasta deoarece Constituţia prevede expres în art. 146 lit. d că ordonanţele de urgenţă pot fi atacate direct la Curtea Constituţionala doar de către Avocatul Poporului.

În opinia asociaţiei, adăugarea de noi subiecţi care pot ataca direct constituţionalitatea ordonanţelor de urgenţă necesită revizuirea (modificarea) Constituţiei, revizuire care, în raport de actualele reglementări, nu se poate face printr-un referendum consultativ, ci doar prin procedura specială de revizuire a Constituţiei (adoptarea de către parlament a unei legi de revizuire şi aprobarea acestei legi printr-un referendum pentru revizuirea Constituţiei).

În concluzie, în lipsa unei reglementări precise, la nivel constituţional, a efectelor unui referendum consultativ (până la urmă, de ce să fie consultativ şi nu decizional, dacă tot punem poporul să voteze?), exercitarea suveranităţii poporului prin acest fel de referendum, potrivit art. 2 al.1 din Constituţie, rămâne, în practică, doar la nivel declarativ. Primul pas pentru ca şi în realitate un referendum, de orice tip, să reprezinte o exercitare a suveranităţii poporului este prevederea clară în Constituție a efectelor sale, indiferent de denumirea dată acelui referendum. Iar o iniţiativă cetăţeneasca pentru revizuirea Constituţiei în acest sens ar fi chiar utilă. Chiar şi în condiţiile în care pe internet circulă următoarea glumă, atribuită lui Mark Twain: „Dacă votul ar fi cu adevărat important, cine l-ar mai lăsa pe mâna poporului?”.