Despre (ne)constituţionalitatea DNA

Până în 2005, DNA – Direcţia Naţională Anticorupţie – s-a numit PNA (“Parchetul Naţional Anticorupţie), o creaţie artificială a lui Adrian Năstase, unanim criticată pentru ineficienţă şi neconstituţionalitate. PNA urma modelul Parchetului Naţional Anti-Mafia din Italia anilor ‘90 (acea Italie care acum nu mai are un astfel de parchet şi care, în anii 2000, a fost o “campioană” la condamnări CEDO tocmai pe “motive” de parchet anti-mafie…).

Cu excepţia denumirii şi a implicării/neimplicării/reimplicării preşedintelului, CSM-ului şi a ministrului justiţiei în numirea şefului acestei instituţii, nimic nu s-a schimbat în cazul DNA faţă de situaţia iniţială a PNA. Totul în cazul acestei instituţii este (prea) politic, neconstituţional, ineficient şi costisitor.

Instituţia DNA, în întregul său, încalcă atât Constituţia, cât şi CEDO.

I. De ce instituţia DNA vine în colizune cu Constituţia?

Activitatea procurorilor se desfăşoară în cadrul Ministerului Public, sub autoritatea ministrului justiţiei. Această activitate este supusă principiului subordonării ierarhice (art. 131-132 din Constituţie).

Conducerea Ministerului Public aparţine Procurorului General, care este desemnat, la propunerea Ministrului Justiţiei, de Preşedintele ţării. Conform art. 72 din Legea de organizare judiciară, Procurorul General exercită controlul asupra tuturor parchetelor. Cu o excepţie: DNA. Această instituţie este o structură autonomă în cadrul Ministerului Public, fiind în coordonarea Procurorului general (şi nu în subordinea sa). DNA este chiar, conform art. 81 alin.2 din Legea de organizare judiciară, o instituţie independentă de instanţele judecătoreşti şi de celelalte parchete. DNA are personalitate juridică.

Aşadar, DNA este o instituţie autonomă şi chiar independentă de celelalte autorităţi, ceea ce poate însemna, la extremă, că se elimină şi “autoritatea ministrului justiţiei” (sub care Constituţia spune că şi-ar exercita activitatea toţi procurorii). Relaţia instituţională între Procurorul general şi şeful DNA (şi, implicit, şi procurorii DNA) este şi mai problematică, din moment ce subordonarea ierarhică este înlocuită cu autonomia şi coodonarea; oricât ne-am strădui, “coordonare” nu înseamnă “subordonare”.

DNA are şi personalitate juridică, ceea ce înseamnă că are sediu şi buget propriu. DNA nu este, deci, o simplă direcţie specializată în cadrul Parchetului General. Spre comparaţie, a se observa că DIICOT este o astfel de structură specializată, dar ea este în continuare în subordinea Procurorului general (art. 75 alin.2), procurorul general putând cere revocarea din funcţie a procurorilor care fac parte din această structură (art. 75 alin.10), iar prin Procurorul general, această direcţie specializată (DIICOT) este sub autoritatea ministrului justiţiei, aşa cum pretinde Constituţia.

Atribuţiile şefului DNA referitoare la procurorii din subordine sunt identice cu cele ale procurorului general: încadrarea procurorilor la DNA se efectuează pe bază de ordin al şefului DNA (aviz amatorilor de coment-uri – numai numirea în funcţia de procuror este de competenţa preşedintelui, cu avizul CSM, conform art. 134 alin.1 din Constituţie, nu şi încadrarea unui procuror, care are deja această funcţie, în structura DNA); evaluarea şi controlul procurorilor din subordine şi, la nevoie, revocarea acestora, se efectuează, de asemenea, prin ordin al şefului DNA; toate acestea rezultă din art. 87, Legea de organizare judiciară. Şeful DNA este, deci, un fel de patron al procurorilor din cadrul DNA, nefiind împiedicat sau temperat în atribuţiile sale manageriale referitoare la personal decât de un simplu aviz referitor la revocare obţinut de la CSM. Paradoxul este că, deşi procurorii din DNA sunt subordonaţi ierarhic şefului DNA, instituţia în sine este independentă, autonomă şi are personalitate juridică. În sistemul instanţelor judecătoreşti, situaţia este exact inversă: judecătorii, ca persoane, sunt independenţi şi inamovibili, iar instanţele, deşi sunt persoane juridice de drept public, sunt subordonate din punct de vedere instituţional şi bugetar ÎCCJ, ministerului sau CSM-ului.

Şefii celor două instituţii paralele trebuie să emită anual două rapoarte: DNA raportează la CSM şi la ministrul justiţiei, într-un mod independent de Procurorul general, care face acelaşi lucru (a se analiza comparativ art. 79 cu art. 88 din Legea 304/2004). Cei doi şefi de parchete nu raportează direct parlamentului. Concluziile celor două rapoarte anuale sunt prezentate parlamentului de ministrul justiţiei.

Ambele instituţii – atât Parchetul General, cât şi DNA – funcţionează pe lângă ÎCCJ.

În fine, procedura de numire a celor doi şefi de parchete este identică: art. 54 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor dispune ca şi Procurorul general, şi şeful DNA sunt numiţi, la propunerea ministrului justiţiei, de preşedintele ţării. Aşadar, legitimitatea celor doi şefi de instituţie este egală. În aceste condiţii, coordonarea pe care ar trebui să o exercite Procurorul general asupra şefului DNA se transformă, practic, în competiţie între cei doi. Este cam acelaşi joc ce se derulează în relaţia instituţională dintre Preşedinţia României şi seful Guvernului.

În concluzie, DNA este o dublare – neconstuţională – a Ministerului Public. Se impune urgenta sa transformare în secţie specializată pentru lupta contra corupţiei, pe modelul DIICOT. Până nu se întâmplă ca, într-o instanţă sau la Curtea Constituţională, instituţia, cu totul, să fie desfiinţată pentru ne-convenţionalitate sau neconstituţionalitate.

Dincolo de oameni şi de personaje, rămân instituţiile. Trebuie să recunoaştem într-un final că această instituţie, DNA, a fost o greşeală. A greşi e omeneşte (mai ales când Uniunea Europeană şi ambasada SUA laudă această greşeală). Dar a persevera în greşeală este diabolic.

II. De ce este DNA în contradicţie cu CEDO?

Legea nr.303/2004 privind statutul procurorilor şi judecătorilor face din procuror un magistrat, prin chiar art.1 din lege[1]. Conform acestui text, este “activitate de magistratură” şi ceea ce face judecătorul, şi ceea ce face procurorul. Prima facie şi pe înţelesul tuturor, este evident că procurorul este cel care – ca şi avocatul – pretinde sau apără ceva în faţa judecătorul şi că este ilogic ca jucătorul şi arbitrul să fie îmbrăcaţi în acelaşi echipament. Justiţia se realizează prin instanţele judecătoreşti, prin judecători (art. 126 alin.1 din Constituţie). Justiţia nu se realizează prin procurori.

În orice caz, Constituţia nu îl numeşte pe procuror “magistrat”. Procurorul îşi exercită funcţia în cadrul Ministerului Public (care este reglementat în Constituţie sub secţiunea a II-a a capitolului “Autoritatea judiciară”). El este supus principiului subordonării ierarhice şi este sub autoritatea Ministrului Justiţiei. Chiar dacă procurorii sunt reprezentaţi în Consiliul Superior al Magistraturii, prin 5 membri aleşi de şi dintre procurori şi prin Procurorul General, nu înseamnă că procurorul este un magistrat, întrucât el: (i) nu este independent: procurorul este supus controlului ierarhic şi, prin “autoritatea” pe care o exercită asupra sa Ministrul Justiţiei, el este parte a puterii executive; şi (ii) nu este imparţial: în litigiile penale, procurorul îşi susţine propria cauză în faţa judecătorului; el urmăreşte sancţionarea inculpatului, susţinându-şi acuzarea cu rechizitoriul şi cu probele.

Mult mai important, procurorul nu este “magistrat” în sensul pe care CEDO îl dă acestei noţiuni (pentru detalii, a se vedea cauza Pantea contra României). Or, aşa cum rezultă din art. 20 alin.2 din Constituţie, o lege internă care este în contradicţie cu CEDO sau cu jurisprudenţa CEDO este inaplicabilă. Aşa că, în orice litigiu în care s-ar pune problema dacă procurorul este sau nu este magistrat, art. 1 din Legea 303/2004 este in-aplicabil; acest text, practic, nu există, în raport de soluţia din cauza Pantea contra României.

Poziţia convenabilă şi dezirabilă a procurorului în sistemul judiciar român este aceea de avocat al acuzării. Numai în această postură procurorul ar putea avea necesară independenţa profesională şi numai în această calitate procurorul ar putea să evite sau să se opună cu succes ilegalelor conturnări ale deciziilor sale profesionale (sup, nup, trimitere în judecată…) de către şeful său ierarhic.

[1] “magistratura este activitatea judiciară desfăşurată de judecători în scopul înfăptuirii justiţiei şi de procurori în scopul apărării intereselor generale ale societăţii, a ordinii de drept, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”